РАЗДЕЛ III : Новая роль государственных институтов
1. Общие положения
1.1. Формирование эффективной рыночной экономики, необходимой для развития информационного общества, невозможно без дееспособной политической системы. Сложившаяся в России политическая система нуждается в изменениях двоякого рода:
• последовательном укреплении единой соподчиненной вертикали исполнительной власти;
• усилении действенности демократического контроля за исполнительной властью со стороны представительных органов власти.
1.2. При сохранении за Президентом РФ функций главы государства, гаранта Конституции и Верховного главнокомандующего основной объем функций исполнительной власти на общегосударственном уровне должен перейти к полномочному и подотчетному Государственной думе федеральному Правительству, которое должно стать правительством парламентского большинства, что обеспечит ответственность политических сил за свою деятельность. Соответственно, существенным образом возрастет и роль Председателя Правительства. Предлагаемые меры позволяют создать более эффективный механизм формирования и реализации общественных интересов, формой реализации которых выступает развитие информационного общества.
1.3. Вопрос о создании дееспособной и эффективной политической системы, обеспечивающей условия и одновременно являющейся фактором развития информационного общества, неразрывно связан с решением принципиальной проблемы определения границ компетенции государства, его полномочий и функций. Выработка и реализация такого решения — центральная задача административной реформы.
1.4. Наиболее целесообразным подходом к определению границ компетенции государства является подход, базирующий на концепции экономической социодинамики (см. Раздел II). Одним из ее важнейших положений является необходимость увязки основных функций государственных органов с потребностями общества, в структуре которых выделяются пять архетипов, в соответствии с которыми и должна быть выстроена оптимальная модель административной системы:
• базовые потребности общества;
• мериторные потребности общества;
• регулятивные потребности общества;
• структурокорректирующие потребности общества;
• компенсаторные потребности общества.
1.5. Непрерывное совершенствование системы управления является необходимой и естественной реакцией государства на эволюцию общества и глобального международного контекста, и связанное с ней изменение функций государства в обществе. Более того, оно выступает необходимой предпосылкой как обеспечения конкурентоспособности национальной экономики и устойчивого экономического развития в условиях глобализации, так и поддержания легитимности существующей политической системы. Актуальными задачами развития российского государства становятся:
• изменение структуры и содержания деятельности госаппарата, освобождение его от ставших ненужными функций;
• переход от императивного регулирования к диспозитивному, советующему и предоставляющему хозяйствующим субъектам право и возможность выбора.
1.6. Важнейшие задачи государства в сфере создания нормальной рыночной среды, необходимой для эффективной экономики и развития информационного общества, помимо совершенствования правовой базы включают решительную борьбу с коррупцией, что должно реально обеспечить равенство всех граждан перед законом в современных условиях. Криминализация экономики и коррумпированность государственного сектора — это две стороны медали. Для того чтобы высшая государственная власть смогла начать борьбу с коррупцией, чтобы в эту борьбу начало верить общество, следует:
• отстранить от власти лиц и организации, ассоциируемые с коррупцией, особенно на высшем уровне. Необходимо восстановление норм деловой этики, без чего никакое повышение уровня материального обеспечения и социальной защищенности работников государственного аппарата не даст желаемых результатов;
• принять закон о лоббировании (см. раздел VI);
• провести масштабную реформу государственной службы. Ее составными частями должны стать значительное сокращение численности госслужащих при резком повышении оплаты и престижа их труда и усилении ответственности за выполнение должностных обязанностей, широкое внедрение в российскую практику достаточно хорошо отработанных в мире методов управления «на расстоянии вытянутой руки», резко уменьшающих возможности коррупции. Контуры таких масштабных преобразований уже прослеживаются в разрабатываемых ныне правительством и бизнес-сообществом вариантах административной реформы, предусматривающих резкое сокращение количества федеральных министерств и ведомств и выполняемых ими функций и перенесение их существенной части на региональный и муниципальный уровни управления и сами хозяйствующие субъекты. В то же время, упомянутые варианты реформы не снимают опасности превращения ее в очередную кампанию, что недопустимо;
• неуклонно сводить находящийся в распоряжении органов власти арсенал управления хозяйством страны к методам экономического регулирования, а не прямого вмешательства в хозяйственную деятельность.
В этом отношении полезен опыт стран Центральной и Восточной Европы. Ни в одной из этих стран государственные субсидии предприятиям не превышают сегодня 5%; там произошел сдвиг в функциях государственных органов от подмены рынка к его дополнению, поддержке и стимулированию работы; административные методы государственного воздействия на экономическую жизнь по преимуществу ограничены сферой гражданского права и правоохранительной деятельности. Помимо этого осуществляется административный контроль за соблюдением качественных экологических и технических стандартов, за ценами (правда, по все сокращающемуся кругу товаров), внешней торговлей и валютными операциями, деятельностью монопольных образований, хотя и в этих областях центр тяжести все более смещается к косвенным, рыночным методам.
1.7. Решение поставленных задач в области экономики (см. Раздел II) повлечет за собой усложнение контроля за деятельностью субъектов хозяйствования, что потребует реформирования организации и деятельности контрольных служб государства. Во избежание ситуации, когда внимание контрольных служб концентрируется на тех секторах экономики, где легче всего осуществлять измерения и контроль (в результате такие важные области, как финансово-кредитная сфера, внешнеэкономические связи и т.д. оказываются наименее контролируемыми), необходимо обеспечить подготовку принципиально новых высококвалифицированных кадров для контрольных служб.
1.8. Инновационные процессы, связанные с задачей вхождения России в глобальное информационное общество, должны стать частью административной реформы и регулироваться комплексно. Программой предлагается внедрение функционального профиля организации государственного управления, широко применяемого на Западе. Модульные технологии информационного обеспечения функций органов государственной власти — особенно исполнительной — лежат в основе решения многих проблем информатизации управления. Одна из рекомендуемых мер — нормативное закрепление классификаторов функций органов государственной власти.
1.9. Задача обеспечения социального согласия требует вовлечения всех социальных групп в ответственный диалог граждан с органами власти. Для решения этой проблемы должны быть разработаны технико-технологические средства (включая телекоммуникационные ресурсы и специальные приложения), необходимые для поддержания такого диалога (см. Раздел IV: 5).
1.10. В процессе вхождения страны в глобальное информационное общество максимальное развитие должно получить гуманитарное направление использования ИКТ, охватывающее наиболее чувствительные сферы социальной и культурной жизни страны в целом, население отдельных регионов и категорий, что позволит:
• расширить возможности участия граждан в общественно-политической жизни;
• минимизировать провоцируемый развитием ИКТ эффект социального отчуждения.
1.11. В информационном обществе гражданину должны быть предоставлены все доступные средства для участия в решении вопросов общественного значения, в том числе механизмы участия
• в обсуждении важнейших вопросов жизни страны в онлайновом режиме;
• в общественном самоуправлении по месту проживания и работы;
• в социальных опросах, массовых мероприятиях и т. п.;
• в охране окружающей среды, воспитании подрастающих поколений и т. д.
1.12. ИКТ необходимо использовать для формирования у граждан духа ответственности за реализацию интересов общества и государства. Информационный потенциал должен быть задействован для развития демократических институтов на основе активного участия граждан в общественной жизни.
Речь идет о создании информационной основы развития демократии (так называемая электронная демократия или e-демократия), позволяющей увеличить потенциал саморазвития социума, снижающего порог между такими институтами, как «власть» и «общество», «власть» и «личность».
2. Задачи информатизации органов государственной власти
2.1. Общие положения
2.1.1. Развитие ИКТ создает качественно новые возможности для повышения эффективности государства и, одновременно, предъявляет к нему новые требования, связанные с особенностями его положения:
• государство и его правовые регуляторы выступают в качестве объектов модернизации, претерпевая существенные изменения под влиянием процессов глобализации и, в частности, развития ИКТ;
• государство и право выступают как субъекты процесса информатизации, оставаясь основными регуляторами отношений в информационной среде и в инфраструктуре информатизации.
2.1.2. Программа базируется на результатах анализа функциональных потребностей федеральных органов власти в современных информационных технологиях, учитывает мировой опыт и практику их применения в деятельности государственного аппарата, а также текущий уровень развития информационно-коммуникационных технологий.
2.1.3. Программа определяет основные положения, приоритетные направления и первоочередные задачи единой государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, а также целевой уровень развития информационно-технологического обеспечения их деятельности на период до 2010 года и основные механизмы его достижения.
2.1.4. Суть предложений Программы в области информатизации органов государственной власти заключается во внедрении корпоративной информационной системы национального масштаба (так называемое электронное правительство).
Для реализации данного проекта потребуется переориентация деятельности государства от ведомственных интересов к нуждам граждан и общества, а успешность его осуществления будет зависеть как от решения технических вопросов, так и от общих темпов рационализации и дебюрократизации государственного аппарата. В настоящее время рынок интеллектуальных услуг создает возможности для вывода за пределы госаппарата целого ряда экспертно-аналитических и обслуживающих функций. В перспективе это позволит сократить численность госслужащих на 25—30% и обеспечит относительную экономию бюджетных средств в размере 15%.
2.1.5. «Электронное правительство» рассматривается в Программе в прагматическом плане — как комплекс инновационных процессов в сфере государственной деятельности и использования информационных технологий в реализации функций государственных структур:
• информационное взаимодействие всех ветвей государственной власти;
• информационное взаимодействие федерального и регионального уровней власти;
• рационализация работы органов исполнительной власти;
• применение ИКТ в практике государственного управления (электронная цифровая подпись, безбумажные технологии в документообороте и т. п.);
• применение ИКТ в системе двусторонней связи государственных органов с гражданами.
2.1.6. Задача повышения эффективности использования ИКТ в государственной сфере решается с помощью системы мер, предусматривающих
• информатизацию государственных учреждений и интеграцию информационных систем отдельных учреждений в общую информационную систему;
• разработку стандартов и систем информационного обмена между государственными учреждениями и физическими и юридическими лицами;
• постоянную корректировку процесса информатизации на основе данных мониторинга развития информационного общества.
2.1.7. Достижение согласованности действий федеральных органов власти по внедрению и использованию современных ИКТ в своей деятельности позволит в среднесрочной перспективе обеспечить:
• повышение роли государства в информатизации страны и ее постиндустриальной модернизации;
• создание единой интегрированной системы информационно-технологического обеспечения процессов государственного управления;
• повышение качества функционирования государственного аппарата и улучшение взаимодействия органов государственной власти с гражданами на основе технологий «электронного правительства»;
• информационно-технологическое обеспечение государственных программ социально-экономического развития страны, административной реформы, реформы системы образования и других структурных преобразований;
• стимулирование развития информационно-коммуникационного потенциала России;
• повышение эффективности бюджетных расходов на внедрение современных информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти;
• опережающее развитие России и ликвидацию сложившегося отставания в сфере использования информационных технологий от развитых стран.
2.1.8. Ведущим направлением информатизации являются отношения органов государственной власти с гражданами в части информирования, консультирования и разрешения индивидуальных проблем.
2.2. Роль ИКТ в деятельности федеральных органов государственной власти
2.2.1. Использование современных информационных технологий в деятельности федеральных органов власти является важным условием модернизации и совершенствования всей системы государственного управления, повышения информационной открытости государственной власти и дебюрократизации экономики. Внедрение информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти имеет особое значение для успешного проведения институциональных преобразований, административной реформы и модернизации всей системы государственной службы.
2.2.2. Широкое применение информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти позволяет:
• повысить оперативность и качество управленческих решений;
• упростить процесс взаимодействия органов власти с гражданами и организациями и сократить время на их информационное обеспечение;
• обеспечить прозрачность и информационную открытость государственной власти для населения;
• повысить эффективность существующих механизмов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти;
• повысить престиж государственной службы и авторитет государственных служащих;
• снизить операционные расходы на содержание государственного аппарата, оптимизировать численность государственных служащих.
2.2.3. Основой достижения соответствующих эффектов являются следующие факторы информатизации:
• обеспечение принципиально новых возможностей своевременного доступа государственных служащих к информации, необходимой для принятия решений;
• повышение объемов и качества используемых информационных ресурсов, а также расширение возможностей их аналитической обработки с помощью современных программно-технических средств;
• автоматизация рутинных административно-хозяйственных функций;
• сокращение объема бумажного документооборота, его перевод в электронный вид.
2.2.4. В настоящее время в России сложились благоприятные условия для ускоренного и масштабного внедрения современных информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти:
• проведение административной реформы, создание политических и организационно-административных условий для эффективной информатизации в рамках реструктуризации и кадрового обновления системы государственной службы;
• усиление общественной потребности в модернизации и совершенствовании деятельности государственного аппарата и политическая поддержка соответствующих программ со стороны высших должностных лиц государства;
• объективный рост информационных потребностей населения и общества в целом;
• развитие функциональных возможностей и доступность современных информационных технологий;
• формирование современной инфраструктуры предоставления населению информационных и коммуникационных услуг, а также развитие конкурентного рынка;
• рост объемов выделяемого финансирования для решения задач информатизации федеральных органов государственной власти;
• развитие опыта успешного внедрения информационных технологий в отдельных ведомствах;
• возможность использования опыта информатизации системы государственного управления развитых стран.
2.3. Ключевые проблемы использования ИКТ
2.3.1. Результаты анализа текущего уровня и основных направлений использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти позволяют выделить ряд ключевых проблем, на решение которых должна быть направлена единая государственная политика.
2.3.2. Результаты анализа текущего уровня информационно-технологического обеспечения федеральных органов государственной власти позволяют сделать следующие выводы:
• отсутствует единый классификатор, а также стандарты в области создания ключевых государственных информационных ресурсов и организации доступа к ним заинтересованных федеральных органов государственной власти на межведомственном уровне;
• крайне медленно и бессистемно ведется построение единой защищенной федеральной сети передачи данных, обеспечивающей межведомственное взаимодействие, и информационный обмен федеральных органов государственной власти и их территориальных подразделений;
• создаваемая сеть передачи данных с пакетной коммутацией «Атлас», обеспечивающая передачу документальной информации между федеральными органами государственной власти, не получила достаточного и своевременного технологического развития, ее возможности не соответствуют потребностям органов власти и ведущим мировым стандартам и могут найти лишь ограниченное применение;
• в интересах отдельных органов власти создаются дублирующие друг друга автономные распределенные коммуникационные сети;
• между отдельными ведомствами сохраняются значительные различия в уровне обеспеченности средствами вычислительной техники и информационно-технологической инфраструктуры;
• переход на электронный документооборот ведется медленными темпами, носит неорганизованный характер и не осуществляется по единым стандартам;
• не созданы в достаточном количестве прикладные информационные системы, обеспечивающие приоритетные информационные потребности федеральных органов государственной власти, а функциональность существующих систем требует существенного расширения;
• информационные системы отдельных ведомств фрагментарны и не интегрированы на федеральном уровне;
• крайне затруднены интеграция разрозненных информационных систем и использование на межведомственном уровне информационных ресурсов;
• внедрение комплексных информационно-аналитических систем сдерживается отсутствием первичных информационных ресурсов, невозможностью организации оперативного доступа к базам данных на ведомственном и межведомственном уровне, отсутствием общих стандартов на внедрение аналитических приложений;
• отсутствуют центры координации и управления государственными информационными ресурсами;
• значительная доля программного обеспечения, используемого в деятельности федеральных органов власти, не имеет соответствующих лицензий;
• отсутствуют механизмы проведения межведомственных транзакций и общегосударственной интеграции ведомственных информационных систем;
• в начальной стадии находится создание системы информационно-коммуникационного взаимодействия федеральных органов государственной власти с гражданами и организациями;
• принятые и введенные в действие в России международные стандарты в области защиты информации не составляют целостной основы для решения проблем информационной безопасности;
• отсутствуют единые стандарты на цифровые сертификаты ключей электронной цифровой подписи на базе отечественных криптографических алгоритмов, утвержденные требования и инфраструктура удостоверяющих центров.
2.3.3. Существующая модель управления процессами информатизации федеральных органов государственной власти имеет существенные недостатки:
• на общефедеральном уровне:
отсутствуют прозрачные для всех федеральных органов государственной власти стратегические приоритеты информатизации системы государственного управления;
отсутствует единый согласованный план совершенствования деятельности федеральных органов государственной власти на основе современных информационных технологий;
отсутствует система мониторинга текущих и перспективных потребностей федеральных органов государственной власти в использовании информационных технологий;
отсутствует единый реестр ведомственных проектов и система сбора информации о статусе их реализации;
недостаточно четко определены роль и место ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)» в процессах информатизации федеральных органов государственной власти;
недостаточно четко определены и разграничены роли, полномочия и ответственность всех субъектов, участвующих в управлении процессом информатизации федеральных органов государственной власти;
существует очевидное противоречие между объемом полномочий Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития и торговли РФ по координации расходов на информатизацию в рамках бюджетного процесса, при формальном отсутствии прямой ответственности данных ведомств за проведение политики информатизации федеральных органов государственной власти, и Министерством РФ по связи и информатизации, отвечающим за ее реализацию;
не закончено формирование единой системы управления процессом информатизации федеральных органов государственной власти, обеспечивающей эффективную координацию реализуемых проектов на межведомственном уровне;
существующие органы межведомственной координации не обладают реальными полномочиями и способны только обеспечивать содействие Министерству финансов РФ и Министерству экономического развития и торговли РФ эффективной координации финансирования программ и проектов информатизации;
не разработаны правила и процедуры определения приоритетов и отбора проектов информатизации федеральных органов государственной власти, а также координации и контроля их выполнения;
недостаточное внимание уделяется институту независимой экспертизы проектов;
не создана институционально определенная система оценки и распространения передового опыта в сфере информатизации органов государственной власти;
• на уровне отдельных ведомств:
крайне ограничено используется практика формализованного анализа функциональных потребностей органов государственной власти в современных информационных технологиях;
внедрение информационных технологий часто не сопровождается оптимизацией организационной структуры, пересмотром административных процессов и регламентов деятельности подразделений, формированием новой организационно-управленческой и информационной культурой государственных служащих;
отсутствуют или недостаточно четко сформулированы на уровне федеральных органов государственной власти программы внедрения информационных технологий, определяющие цели и ожидаемые результаты информатизации, общую топологию ведомственных информационных систем и комплекс мероприятий по их реализации;
менее половины всех ведомств имеют утвержденные комплексные программы информатизации. В тех ведомствах, где подобные программы существуют, они разработаны в отрыве от программ других органов власти;
имеются существенные различия в принципах управления ведомственной информатизацией, отсутствуют единые организационные стандарты в области управления внедрением современных информационных технологий в деятельности органов власти;
существует разнородность в полномочиях, кадровом и финансовом обеспечении структурных подразделений федеральных органов государственной власти, ответственных за информатизацию;
отсутствует типовая модель организации деятельности подразделений информатизации на ведомственном уровне;
уровень организационных и кадровых возможностей для эффективного внедрения и использования современных информационных систем сильно варьируется в зависимости от ведомства;
статус руководителей подразделений, ответственных за внедрение ИТ, во многих случаях не позволяет принимать стратегические решения в области информатизации;
недостаточно эффективно выстроена система управления реализацией отдельных проектов, отсутствует необходимая методическая база для проведения оценки их эффективности;
существует острая нехватка высококвалифицированных сотрудников в сфере информационных технологий;
практически отсутствует система мотивации использования государственными служащими современных информационных технологий в своей деятельности.
Устранение указанных недостатков является первоочередной задачей повышения эффективности системы управления процессом информатизации.
2.3.4. Необходимым условием информатизации федеральных органов государственной власти является финансирование соответствующих программ и проектов. Объем выделяемых бюджетных средств на данном этапе нельзя признать удовлетворительным и достаточным для обеспечения качественного прорыва в этой области. Вместе с тем в рамках имеющихся финансовых возможностей процесс распределения и расходования бюджетных средств имеет ряд существенных недостатков:
• отсутствует единая система организации финансирования программ и проектов информатизации;
• существующие процедуры распределения бюджетных средств характеризуются низкой прозрачностью, отсутствием общих критериев обоснования программ и проектов информатизации, а также однозначной связи между объемами финансирования федеральных органов государственной власти и показателями эффективности их деятельности;
• не определены стратегические приоритеты финансирования из средств федерального бюджета расходов на использование информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти;
• финансирование значительной доли программ и проектов по внедрению современных информационных технологий осуществляется из средств международных займов без проведения тщательной технико-экономической экспертизы и обоснования;
• проводимые за счет внебюджетных источников затраты на информатизацию федеральных органов государственной власти практически не учитываются ни государственной, ни ведомственной статистикой;
• не определен порядок обоснования и финансирования проектов, имеющих наибольшую экономическую отдачу и социальную актуальность, что приводит к несоответствию результатов информатизации приоритетным потребностям, а также к диспропорциям в объемах их финансирования;
• действующие требования по обоснованию эффективности расходов на внедрение информационных технологий, предъявляемые к отраслевым ведомствам в ходе бюджетного процесса, носят крайне формальный характер;
• технико-экономическая экспертиза проектов не проводится, решения о финансировании проектов часто принимаются по формальному стоимостному признаку;
• в рамках планирования сметы проекта практически не используется учет издержек, связанных с сопровождением и эксплуатацией информационных систем, обучением пользователей;
• отсутствует система формализованных критериев и индикаторов эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти, методология анализа издержек/выгод;
• отсутствуют нормативы для прогнозирования и расчета сметы реализации проектов по внедрению современных информационных технологий в деятельность органов государственной власти;
• не выстроена эффективная схема привлечения внебюджетных средств для решения задач информатизации федеральных органов государственной власти;
• распределение бюджетных средств между ведомствами на их информатизацию осуществляется крайне неравномерно;
• сложился значительный перекос финансирования проектов информатизации в сторону закупок аппаратного обеспечения и сетевого оборудования в ущерб качеству проектных работ, разработке и внедрению программного обеспечения, подготовке персонала и созданию государственных информационных ресурсов;
• отсутствует возможность проведения интегрированной оценки расходов на информатизацию федеральных органов государственной власти в рамках действующей бюджетной классификации;
• отсутствуют механизмы оптимизации капитальных вложений и других средств за счет аренды информационно-технологической инфраструктуры внешних поставщиков;
• ограничение одним годом сроков финансового планирования и отсутствие практики среднесрочного планирования не позволяет во многих случаях гарантировать выделение необходимых средств и обеспечить финансирование проекта в полном объеме.
Совершенствование механизма финансового планирования и контроля расходов на информатизацию федеральных органов государственной власти позволит существенно повысить эффективность бюджетных расходов на информационно-технологическое обеспечение задач управления Российской Федерацией.
2.3.5. Федеральные органы государственной власти являются крупнейшим потребителем современных информационных технологий, а проводимая политика закупок для государственных нужд в сфере ИКТ имеет существенное значение для конкурентного развития отечественной ИКТ-индустрии. Федеральные органы государственной власти традиционно являются также заказчиком наиболее сложных технологических решений и стимулируют повышение профессионального уровня российских компаний поставщиков. Однако существующая система организации закупок для государственных нужд имеет серьезные недостатки:
• слабо учитывается специфика продукции и услуг в сфере информационных технологий при проведении закупок для федеральных органов государственной власти;
• госзаказчики имеют избыточно широкие полномочия в установлении условий проведения конкурсных торгов, часто приводящие к искусственному ограничению конкуренции, и как следствие — завышению цен, и (или) снижению качества поставляемой продукции;
• отсутствует единая методическая база для формирования конкурсных требований и оценки предложений поставщиков по различным категориям закупаемых товаров и услуг;
• отсутствует система мониторинга эффективности деятельности поставщиков в сфере информационных технологий для нужд федеральных органов государственной власти;
• существует острая нехватка квалифицированных специалистов, способных корректно сформулировать требования к поставщикам и обеспечить эффективную организацию и проведение конкурсов;
• самостоятельное проведение отдельными ведомствами закупок однотипной продукции в сфере информационных технологий небольшими объемами не позволяет получить эффект «экономии на масштабе» за счет централизации и консолидации закупок, а также приводит к дублированию расходов на организацию и проведение закупок;
• остается нерешенным вопрос о заключении долгосрочных контрактов по итогам проводимых конкурсов на реализацию проектов создания государственных информационных систем, характеризующихся длительным циклом производства.
Оптимизация системы организации закупок информационных технологий для государственных нужд может способствовать развитию рынка ИТ, стимулировать становление отечественной индустрии производства современных ИТ и обеспечить эффективное расходование выделяемых на информатизацию бюджетных средств.
2.3.6. Существующий уровень кадрового обеспечения и квалификации государственных служащих федеральных органов государственной власти в области информационных технологий является во многих случаях недостаточным. Причинами сложившегося положения являются:
• отсутствие комплексных программ подготовки кадров, учитывающих специфику государственной службы;
• отсутствие минимальных типовых квалификационных требований в области использования ИТ;
• отсутствие программ тестирования навыков государственных служащих в области использования ИТ;
• недостаточное финансирование мероприятий по обучению и повышению квалификации сотрудников федеральных органов государственной власти;
• низкая мотивация сотрудников в освоении новых информационных технологий;
• отсутствие центров подготовки и повышения квалификации государственных служащих в сфере информационных технологи.
2.3.7. Сложившиеся на сегодняшний день характер и уровень использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти не позволяют обеспечить значительное повышение эффективности государственного управления. Расходы средств федерального бюджета на внедрение информационных технологий не дают необходимого управленческого, экономического и социального эффекта из-за несовершенства существующих организационных и финансовых механизмов оценки, отбора и координации выполнения проектов по внедрению информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти. Реализуемый на практике подход приводит к появлению автономных, разрозненных и не совместимых между собой информационных ресурсов и систем, невозможности организации их согласованной работы и взаимодействия в рамках общих процессов государственного управления. Имеет существенные недостатки нормативно-правовое и кадровое обеспечение процесса информатизации федеральных органов государственной власти.
2.4. Приоритетные потребности федеральных органов государственной власти и принципы их обеспечения
2.4.1. Среди приоритетных направлений информатизации системы государственного управления по результатам проведения анализа выделяются:
• обеспечение поддержки принятия управленческих решений в области социально-экономического развития;
• обеспечение поддержки законодательной и судебной деятельности;
• управление государственными ресурсами: государственными финансами, управление федеральной собственностью и природными ресурсами;
• управление ключевыми сферами социально-экономического развития: жилищно-коммунальным хозяйством, трудовыми отношениями, социальными выплатами и др.;
• предоставление органами власти услуг гражданам и организациям.
2.4.2. К первоочередным направлениям использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти относятся:
• создание общегосударственных информационных регистров в области государственного управления и средств их актуализации;
• создание единых средств мониторинга, анализа, прогнозирования, моделирования и поддержки принятия решений;
• обеспечение доступа к информационным ресурсам на межведомственном уровне;
• создание и развитие средств взаимодействия органов власти с гражданами и организациями в целях повышения прозрачности, информационной открытости деятельности органов власти и предоставления услуг.
2.4.3. В целях совершенствования системы госуправления, принимая во внимание социально-экономическое и политическое значение, а также коренной характер проводимых структурных и институциональных преобразований, на основе современных информационных технологий необходимо в первоочередном порядке обеспечить:
• внедрение практики долгосрочного и среднесрочного планирования в деятельность федеральных органов исполнительной власти по достижению целей социально-экономического развития;
• проведение непрерывного мониторинга и систематического анализа эффективности результатов деятельности органов государственной власти по достижению плановых показателей социально-экономического развития в отдельных областях;
• проведение анализа, прогнозирования и моделирования возможных путей повышения эффективности государственной политики в отдельных областях социально-экономического развития;
• составление и уточнение комплексных стратегий и плановых показателей развития отдельных областей социально-экономического развития;
• повышение прозрачности процесса выработки решений, внедрение практики применения вневедомственной экспертизы.
2.4.4. Основным средством повышения эффективности деятельности в сфере управления социально-экономическим развитием должно стать создание федеральной интегрированной информационно-аналитической системы поддержки принятия решений в области социально-экономического развития.
2.4.5. Создаваемая система станет сложным многоцелевым программно-аппаратным комплексом, не имеющим в настоящее время аналогов в России. В соответствии с основными принципами организации деятельности федеральных органов исполнительной власти система должна представлять собой многоуровневую территориально-распределенную технологию сбора, обработки, хранения, предоставления, анализа статистических данных, а также прогнозирования, моделирования и планирования.
Система предполагает информационное и организационное взаимодействие следующих уровней федеральной исполнительной власти:
• Правительство Российской Федерации, ответственное за формирование и координацию выполнения общегосударственной политики социально-экономического развития Российской Федерации;
• федеральные органы исполнительной власти, ответственные за формирование и координацию выполнения государственной политики в соответствующих областях социально-экономического развития Российской Федерации;
• федеральные органы исполнительной власти, ответственные за реализацию государственной политики в определенных областях социально-экономического развития Российской Федерации.
2.4.6. На уровне федеральных органов исполнительной власти, выполняющих по отношению к данной политике правоприменительные и контрольно-надзорные функции необходимо обеспечить сбор, предварительную обработку и накопление статистических данных по результатам выполнения в рамках данного ведомства отдельных программ и проектов. По результатам предварительной обработки соответствующих данных формируются совокупности производных показателей эффективности выполнения политики, которые передаются на уровень органов государственной власти, ответственных за формирование политики.
2.4.7. На уровне федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за формирование и координацию реализации политики в отдельных областях социально-экономического развития, формируются многомерные базы данных по данному направлению, создаются центры информационно-аналитической обработки данных, используемые для первичной оценки и анализа эффективности реализации политики и поддержки принятия решений, ведомственных правоустанавливающих задач. На этом уровне необходимо обеспечить подготовку агрегированных показателей эффективности политики и последующую передачу этих данных на уровень Аппарата Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации.
2.4.8. На уровне Правительства Российской Федерации создается централизованное информационное хранилище агрегированных показателей эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации ими государственной политики в соответствующих областях.
Реализация централизованного информационного хранилища позволит создать единый интегрированный источник данных для качественного мониторинга и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти на уровне Правительства Российской Федерации.
На этом уровне обеспечивается информационная поддержка процессов принятия решений по вопросам повышения эффективности государственной политики социально-экономического развития и ее ключевых направлений реализации, проводится комплексный анализ и экспертная оценка информации, ее визуализация и мультимедийное представление в виде, удобном для анализа, ведется прогнозирование и моделирование возможных сценариев развития ситуации, согласование и утверждение стратегических планов отраслей:
2.4.9. Система обеспечит поддержку принятия управленческих решений в рамках реализации государственной политики в следующих областях:
• экономическое развитие и торговля;
• управление природными и рекреационными ресурсами;
• промышленность и строительство;
• энергетика;
• транспорт;
• сельское хозяйство;
• социальное обеспечение;
• жилищно-коммунальный комплекс;
• связь и информатизация;
• управление государственными финансами;
• управление федеральной собственностью и имущественными отношениями;
• сбор неналоговых поступлений и налогообложение.
2.4.10. В целях повышения эффективности и качества правоприменительной деятельности судов, открытости всей судебной системы, оперативности сбора и оформления судебных документов в процессе подготовки и слушания дел, сокращения сроков их рассмотрения на основе информационных технологий необходимо обеспечить:
• создание единой системы учета и анализа обращений граждан;
• создание единой системы учета судебных дел и единого реестра судебных решений;
• создание системы доступа к вступившим в законную силу судебным решениям;
• создание системы информационно-правового обеспечения деятельности судов и мировых судей;
• создание единой системы судебного делопроизводства;
• система обобщения судебной практики;
• совершенствование системы информирования сторон и иных заинтересованных лиц о времени, месте и результатах рассмотрения дел судами;
• создание системы ведения судебной статистики.
2.4.11. В целях повышения эффективности законодательной деятельности, обеспечения открытости деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, обеспечения участия граждан в законодательной деятельности на основе информационных технологий необходимо обеспечить:
• создание системы учета обращения граждан и контроля исполнения документов по результатам их рассмотрения;
• создание единой системы мониторинга и анализа правоприменительной практики для оценки эффективности действующего законодательства, распространения положительного опыта, создания эталонных моделей законов;
• создание единой системы обеспечения законодательной деятельности с обязательным подключением всех субъектов права законодательной инициативы, обеспечивающей размещение электронных версий соответствующих документов и сопроводительных материалов, а также учет прохождения законопроектов и законов по всем стадиям федерального законодательного процесса, а также;
• создание системы учета парламентских запросов и поручений, а также результатов их рассмотрения и выполнения;
• создание системы поддержки пленарных заседаний и электронного голосования;
• создание прикладных экспертных систем по направлениям деятельности законодательных органов;
• распространение правовых и парламентских документов, информации о парламентской деятельности;
• создание электронной парламентской библиотеки, обеспечение доступа к парламентским и правовым информационным ресурсам;
• реализация системы доступа к открытой информации о ходе и результатах законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях, обеспечение обратной связи с гражданами;
• создание комплексной информационной системы надзора за исполнением законов.
2.4.12. В целях повышения эффективности планирования и прогнозирования бюджета Российской Федерации, усиления контроля за поступлением и целевым использованием государственных средств, укрепления финансовой и бюджетной дисциплины, а также оперативности финансирования государственных программ на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
• создание системы сбора бюджетных заявок и формирования проектов бюджета;
• создание системы учета доходов в рамках исполнения федерального бюджета;
• создание системы учета расходов в рамках исполнения федерального бюджета;
• создание системы сбора отчетности об исполнении федерального бюджета и бюджета федеральных целевых программы;
• создание системы анализа основных показателей и контроля исполнения бюджета федерального бюджета;
• доступ граждан, организаций и органов власти к информации о результатах исполнения федерального бюджета и др.
2.4.13. В целях обеспечения стабильного поступления налогов и сборов, сокращения размеров потерь, связанных с уклонением налогоплательщиков от выполнения ими налоговых обязанностей, улучшения обслуживания налогоплательщиков, расширения сферы предоставляемых им услуг при одновременном упрощении исполнения налоговых обязанностей и повышения эффективности функционирования налоговой системы в целом на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
• развитие системы учета налогоплательщиков, обеспечивающей оперативный контроль за деятельностью всех субъектов налогообложения;
• развитие системы выявления основных схем ухода от налогообложения и сокрытия налоговой базы за счет создания единого банка данных налоговых органов, его интеграции с информационными ресурсами других ведомств;
• развитие системы автоматизированной камеральной проверки, отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок, а также оценки потенциальных сумм доначислений;
• создание системы сопровождения выездных налоговых проверок;
• совершенствование системы учета налоговых платежей в бюджеты всех уровней;
• развитие и внедрение системы формирования в электронном виде и представления в налоговые органы деклараций и других документов, а также системы их приема и обработки, накопления данных о доходах и имуществе граждан;
• разработка системы ведения электронного учета, обработки, накопления и передачи данных о выписанных и полученных налогоплательщиками счетах-фактурах;
• создание системы прогнозирования объемов налоговых поступлений и оптимальной налоговой нагрузки крупнейших налогоплательщиков с учетом социально-экономических факторов и региональной конъюнктуры рынка;
• повышение эффективности работы по взысканию недоимки в части развития процессов персонифицированного уведомления налогоплательщиков об образовавшейся задолженности;
• развитие системы определения налогового потенциала субъектов Российской Федерации и распределения доходов бюджетов по субъектам Российской Федерации на основе внедрения налогового паспорта субъекта Российской Федерации;
• повышение правовой грамотности, информированности налогоплательщиков за счет создания интернет-ресурсов налоговых органов, а также сети телефонного консультирования.
2.4.14. В целях повышения собираемости таможенных платежей, сокращения времени, необходимого для таможенного оформления и контроля, повышения эффективности таможенного контроля и результативности борьбы с таможенными правонарушениями, а также повышения качества и оперативности принятия решений на всей вертикали таможенного оформления на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
• развитие системы комплексного учета участников внешнеэкономической деятельности, а также результатов их деятельности;
• создание единой системы предварительного и электронного декларирования товаров и грузов, перемещаемых через таможенную границу;
• доступ в оперативном режиме к информационным ресурсам других ведомств;
• организацию информационного обмена и взаимодействия на межведомственном уровне с заинтересованными органами власти;
• создание системы таможенного оформления и контроля на основе технологий единого электронного документооборота и процедур управления рисками;
• создание системы обеспечения правоохранительной деятельности таможенных органов, выявления нарушений таможенных правил, административных правонарушений;
• создание системы ведения таможенной статистики внешней торговли и специальной таможенной статистики, а также предоставление доступа к ней заинтересованных органов власти;
• создание системы ведения товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности;
• совершенствование системы анализа эффективности ставок таможенных пошлин;
• обеспечение справочно-методической, правовой поддержки участников внешнеэкономической деятельности.
2.4.15. В целях обеспечения перехода к модели управления федеральной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества необходимым функциям государства, повышения эффективности управления федеральной собственностью и увеличения доходов от использования имущества, утратившего значение для обеспечения выполнения государственных функций, на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
• создание единой системы учета всех категорий объектов федеральной собственности, а также контроля ее использования;
• создание системы мониторинга и анализа эффективности использования федеральной собственности;
• создание системы планирования программ приватизации, прогнозирования и контроля поступлений средств от использования федеральной собственности;
• доступ к информации о приватизируемом имуществе, об имуществе, которое может быть передано в аренду, доверительное управление или по договорам концессии, включая как объекты казны, так и имущество, находящиеся в ведении государственных предприятий и учреждений (в том числе объектов незавершенного строительства).
2.4.16. В целях повышения эффективности управления природными ресурсами и охраной окружающей среды, обеспечения рационального природопользования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
• развитие единой системы учета природных ресурсов на основе кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, водного кадастра, лесного кадастра, кадастра особо охраняемых природных территорий и др.;
• ведение реестра выдаваемых лицензий на пользование всеми категориями природных ресурсов;
• развитие системы ведения государственного баланса полезных ископаемых;
• развитие государственного регистра гидротехнических сооружений;
• создание реестра работ по экологическому и природно-ресурсному аудиту, системы мониторинга и контроля результатов их выполнения;
• развитие комплексной системы мониторинга и анализа состояния окружающей среды и использования природных ресурсов, состояния недр, водных объектов, лесов, животного и растительного мира, экологической обстановки, а также оценки лимитов использования и стоимости природных ресурсов, а также нормативов загрязняющих выбросов их использования;
• создание системы ведения статистики использования природных ресурсов и состояния окружающей среды, а также предоставление доступа к ней заинтересованных органов власти и граждан;
• доступ граждан к информации о состоянии окружающей среды, а также информации об условиях и результатах проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами, в том числе на условиях раздела продукции.
2.4.17. В целях создания среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов, реализации эффективной антимонопольной политики и упрощению процедур обращений участников рынка по нарушениям антимонопольного законодательства на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
• создание системы информирования участников рынка о возможностях использования антимонопольного законодательства для защиты собственных прав и правоприменительной практике в этой области;
• создание единой системы учета обращений участников рынка по поводу антиконкурентных действий и их последующего рассмотрения;
• создание системы мониторинга деятельности субъектов естественных монополий;
• создание системы мониторинга соблюдения антимонопольных требований к проведению конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления;
• создание системы мониторинга развития малого предпринимательства и Фонда поддержки малого предпринимательства;
• создание системы анализа соблюдения антимонопольного законодательства органами федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
• создание системы ведения статистики антимонопольной деятельности, а также предоставление доступа к ней заинтересованных органов власти.
2.4.18. В целях модернизации транспортной инфраструктуры, создания резервов транспортных мощностей, исключающих возникновение ограничений в наращивании экспорта, импорта, внутренней торговли и транзита на основе современных информационных технологий необходимо обеспечить:
• ведение реестра выдаваемых лицензий субъектам рынка транспортных услуг, осуществляющим перевозочную и другую деятельность, связанную с обеспечением транспортного процесса, а также удостоверений о допуске транспортных средств к международным перевозкам;
• создание системы учета сооружений транспортной инфраструктуры, мониторинга состояния инфраструктуры, а также планирования ее развития;
• создание системы мониторинга и координации работ по строительству портовых и аэропортовых комплексов, грузовых терминалов и других объектов транспортного комплекса;
• создание системы бюджетирования и распределения средств государственной поддержки развития транспортного комплекса;
• создание системы оперативного учета производственной деятельности по видам транспорта и перевозок;
• создание систем формирования маршрутов и расписаний, букирования и оформления грузов в морских портах и терминалах, бронирования и продажи билетов;
• создание системы ведения транспортной статистики, а также предоставления доступа к ней заинтересованных органов власти;
• повышение государственного контроля, проводимого на пунктах пропуска.
2.4.19. В целях эффективного развития системы здравоохранения, а также повышения доступности качественной медицинской помощи информационные технологии целесообразно использовать по следующим направлениям:
• развитие системы учета инфекционных и других заболеваний;
• ведение государственного реестра курортного фонда Российской Федерации;
• развитие системы регистрации продукции, представляющей потенциальную опасность для человека;
• развитие системы регистрации лекарственных средств, а также результатов их экспертизы, применения, побочных действий;
• ведение реестра выданных разрешений на ввоз незарегистрированных лекарственных средств для проведения их клинических испытаний;
• развитие системы регистрации изделий медицинского назначения и медицинской помощи; разрешенных к применению в медицинской практике;
• ведение реестра выдаваемых лицензий на производство лекарственных средств, а также мониторинга соответствия производства экологическим и санитарно-эпидемиологическим требованиям;
• создание системы мониторинга и анализа существующих и перспективных потребностей населения страны в лекарственных средствах, изделиях медицинского назначения;
• создание системы социально-гигиенического мониторинга Российской Федерации;
• создание системы планирования и бюджетирования деятельности подведомственных организаций, мониторинга эффективности и контроля использования выделяемых средств;
• ведение статистического учета и государственной статистической отчетности в сфере здравоохранения в соответствии с стандартами ВОЗ;
• информирование органов государственной власти и населения о тенденциях развития медико-демографических процессов и системы здравоохранения;
• создание общегосударственной информационной системы научной медицинской информации;
• разработка и внедрение системы взаимодействия с АСУ СЭС на государственном уровне;
• создание системы информационного обеспечения управления службой медицины катастроф.
2.4.20. В целях совершенствования системы повышения доступности и качества общего и высшего образования, удовлетворения потребностей государства и общества в работниках квалифицированного труда использование информационных технологий целесообразно по следующим направлениям:
• ведение перечня профессий и специальностей, по которым осуществляется профессиональное образование и профессиональная подготовка специалистов в образовательных учреждений;
• развитие системы учета детей, оставшихся без попечения родителей;
• ведение реестра лицензий и государственных аккредитаций, выданных образовательным учреждениям;
• ведение реестра присвоенных ученых званий профессоров и доцентов;
• ведение реестра государственных образовательных стандартов, соответствующих им требований, учебной и учебно-методической литературы;
• создание системы мониторинга рынка труда и прогнозирования подготовки специалистов;
• создание системы мониторинга объемов и структуры подготовки специалистов;
• создание системы мониторинга и контроля за соблюдением государственными образовательными учреждениями нормативов по материально-техническому обеспечению;
• создание системы мониторинга и контроля качества образования;
• развитие системы планирования, бюджетирования, мониторинга деятельности образовательных учреждений, находящихся в ведении Минобразования;
• создание системы учета результатов аттестации научных работников и специалистов научных организаций и научных подразделений высших учебных заведений;
• ведение государственной статистики в сфере образования и предоставление доступа к ней заинтересованным органам власти и населения;
• информирование граждан о состоянии сферы образования.
2.4.21. В целях повышения эффективности существующей системы управления развитием жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения финансовой стабилизации предприятий жилищно-коммунального комплекса, формирования рыночных механизмов его функционирования, а также обеспечения устойчивости функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения использование информационных технологий целесообразно по следующим направлениям:
• формирование единого реестра основных фондов в сфере жилищно-коммунального комплекса;
• создание системы мониторинга деятельности предприятий в сфере жилищно-коммунального комплекса, качества и надежности оказываемых ими услуг;
• создание системы контроля предоставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг для низкодоходных групп населения;
• создание единой системы государственного технического учета и инвентаризации зданий;
• координация аварийно-восстановительных работ;
• создание системы планирования и мониторинга реализуемых мероприятий по модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации;
• ведение государственной статистики в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
2.4.22. В целях повышения эффективности социальных пособий и предоставления других форм помощи малоимущим семьям на основе принципа адресности, улучшения положения и качества жизни граждан из так называемых групп риска, расширения рынка и повышения качества предоставляемых социальных услуг использование информационных технологий целесообразно по следующим направлениям:
• создание единого банка вакансий, объединяющего информацию о наличии рабочих мест на всей территории Российской Федерации;
• создание системы анализа занятости населения и рынка труда на федеральном и региональном уровнях;
• ведение реестра социальных льгот и социальных программ для населения;
• создание системы учета граждан, имеющих права на получение социальной помощи, и присвоения единого социального регистрационного номера для получателей социальных льгот и социальных услуг;
• создание системы мониторинга и контроля качества оказываемых населению социальных услуг;
• развитие системы конкурсных механизмов финансирования деятельности по предоставлению населению социальных услуг;
• информирование граждан об условиях социальной защиты.
2.4.23. Электронные административные регламенты должны разрабатываться для всех министерств и ведомств в соответствии с единой методологией, учитывающей необходимость их использования как при разработке систем электронного документооборота, так и при публикации в официальных информационных источниках.
Электронные административные регламенты — это формализованные описания правил и процедур деятельности органов государственной власти, включая внутриведомственное и межведомственное взаимодействие, которые представлены в электронной форме, служат основой функционирования систем электронного документооборота и обеспечивают прозрачность деятельности органов государственной власти при публикации их в открытом доступе, в том числе в сети Интернет.
2.4.24. Информационно-технологическая поддержка обеспечивающих процессов деятельности государственных организаций — таких, как финансово-экономическое и административно-хозяйственное управление, материально-техническое обеспечение, управление кадрами, организация делопроизводства, управление внешними связями и правовое обеспечение деятельности, осуществляется на основе внедрения стандартных прикладных систем, обладающих необходимыми функциональными возможностями.
Отбор соответствующих систем должен проводиться в рамках стандартных конкурсных процедур в соответствии с общими устанавливаемыми стандартами.
3. Внедрение ИКТ в деятельность органов государственной власти
3.1. Основы единой государственной политики
3.1.1. В основу единой государственной политики информатизации федеральных органов государственной власти должны быть заложены следующие принципы:
• подчинение процессов информатизации решению перечисленных в разделе 5 настоящей Концепции приоритетных задач модернизации системы государственного управления и социально-экономического развития страны;
• усиление роли государственного органа, ответственного за осуществление эффективной координации процесса информатизации;
• стандартизация процессов информатизации федеральных органов государственной власти;
• консолидация финансовых средств по всем источникам финансирования на решении приоритетных задач информатизации федеральных органов государственной власти;
• повышение эффективности расходования бюджетных средств на информатизацию;
• согласованность и сбалансированность темпов информатизации отдельных ведомств;
• взаимосвязанность и доступность на межведомственном уровне государственных информационных ресурсов;
• целостность и единство информационно-коммуникационной инфраструктуры;
• единство и взаимная согласованность общегосударственной и ведомственной нормативно-правовой базы информатизации;
• открытость и прозрачность процесса информатизации для общества в целом.
3.1.2. Приоритетными направлениями реализации единой государственной политики в сфере информатизации федеральных органов государственной власти является:
• совершенствование организационных механизмов управления процессом информатизации;
• совершенствование механизмов финансирования процесса информатизации;
• совершенствование системы организации закупок для государственных нужд в сфере информационных технологий;
• формирование общих и типовых элементов федеральной информационно-технической инфраструктуры;
• повышение квалификации госслужащих в сфере информационных технологий;
• совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы внедрения и использования современных информационных технологий.
3.1.3. В целях обеспечения эффективной координации программ и проектов информатизации федеральных органов государственной власти необходимо обеспечить:
• создание эффективной организационной структуры управления процессами информатизации федеральных органов государственной власти на межведомственном и ведомственном уровнях;
• унификацию и совершенствование процедур управления информатизацией на межведомственном и ведомственном уровне.
• разработку общего руководства по внедрению и последующему использованию информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти — единой архитектуры информационно-технологического обеспечения деятельности федеральных органов власти.
3.1.4. Необходимым условием успешной реализации единой государственной политики в сфере информатизации федеральных органов государственной власти является создание единой организационной структуры управления, включающей уполномоченные органы по координации процессов информатизации на межведомственном уровне и подразделения, обеспечивающие оперативное управление внедрением информационных технологий, в составе каждого из федеральных органов государственной власти.
При этом функции регламентации и стандартизации процессов информатизации органов власти, функции координации расходов и контроля их эффективности должны быть сконцентрированы в рамках одного органа на межведомственном уровне. На уровне ведомства за координацию и контроль эффективности выполнения программы по внедрению информационных технологий традиционно отвечают службы информатизации.
3.2. Управление процессами информатизации
3.2.1. В целях эффективного управления процессами информатизации федеральных органов государственной власти необходимо обеспечить:
• создание эффективной организационной структуры, обеспечивающей координацию процесса информатизации федеральных органов государственной власти на межведомственном уровне, формирования общегосударственных информационных ресурсов;
• совершенствование и унификацию организационных структур, ответственных за внедрение современных информационных технологий, на уровне отдельных федеральных органов государственной власти.
3.2.2. Организационная структура управления процессами информатизации включает:
• федеральные органы государственной власти в составе:
Минсвязи России осуществляет реализацию единой государственной политики информатизации федеральных органов, а также координацию деятельности в этой области федеральных органов исполнительной власти;
Минэкономразвития России осуществляет рассмотрение предложений по внесению изменению и дополнений в ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)» и вносит проект соответствующего постановления в Правительство Российской Федерации.
Другие органы государственной власти, участвующие в управлении процессом информатизации в рамках своей компетенции.
• координационные и совещательные органы:
Межведомственная комиссия по программам, содержащим мероприятия по разработке и использованию информационно-коммуникационных технологий (МВК), ответственную за формирование государственной политики в области информатизации федеральных органов государственной власти и определение приоритетов ее реализации;
Государственная комиссия по информатизации при Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации (ГКИ), ответственную за координацию процесса информатизации на межведомственном уровне;
Совет руководителей служб информатизации федеральных органов государственной власти при Минсвязи России;
Совет по региональной информатизации;
Совещательные органы при федеральных органах государственной власти по вопросам их информатизации.
3.2.3. Основными задачами Минсвязи России в области управления процессами информатизации являются:
• мониторинг цен на закупаемые товары и услуги в сфере информационных технологий для нужд федеральных органов государственной власти;
• координация в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)» проектов по разработке необходимого методического обеспечения и технических стандартов, регламентирующих порядок внедрения и использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, а также порядок создания типовых элементов ИТ-инфраструктуры федеральных органов государственной власти;
• координация в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)» проектов по созданию общих для всех федеральных органов государственной власти компонент информационно-технологической инфраструктуры;
• координация в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)» проектов по созданию информационных ресурсов и систем, имеющих межведомственный характер;
• разработка предложений по корректировке ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)»;
• подготовка проекта бюджета ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)» на планируемый год;
• подготовка проектов нормативно-правовых актов в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти;
• составление и актуализация на ежегодной основе сводного реестра ведомственных проектов по внедрению современных информационных технологий;
• составление и актуализация на ежегодной основе единого реестра поставщиков для государственных нужд в сфере информационных технологий;
• освещение процесса информатизации федеральных органов государственной власти и хода реализации ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)» в средствах массовой информации;
• разработка нормативно-методического обеспечения ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы);
• организация разработки проектов нормативно-правовых актов и внесение предложений в Правительство Российской Федерации о совершенствовании нормативно-правовой базы в сфере информатизации федеральных органов государственной власти.
3.2.4. Основными задачами МВК в области управления процессами информатизации должны стать должны стать:
• определение и корректировка на ежегодной основе стратегических приоритетов информатизации системы государственного управления с учетом результатов реализации отдельных программ и проектов информатизации и актуальных задач социально-экономического развития;
• прогнозирование общего и ежегодного объема целевого финансирования, необходимого для реализации плана информатизации федеральных органов государственной власти;
• определение по результатам технико-экономической экспертизы представленных проектов, проводимой ГКИ, приоритетов реализации отдельных проектов в сфере информатизации федеральных органов государственной власти;
• рассмотрение и подготовка предложений по объединению закупок в сфере информационных технологий в целях получения эффекта экономии на масштабе;
• рассмотрение и подготовка предложений о включении проектов в состав ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)»;
• рассмотрение ежегодных результатов реализации программ и проектов по внедрению информационных технологий в деятельность федеральных органов, а также целевого использования бюджетных средств, выделяемых на их информатизацию;
• определение и корректировка основных характеристик проектов, подлежащих экономической и технической экспертизе в ГКИ.
3.2.5. Основными задачами Государственной комиссии по информатизации при Минсвязи в области управления процессами информатизации должны стать:
• рассмотрение вопросов соблюдения единых методических и технических стандартов, регламентирующих вопросы применения информационных технологий и создание типовых элементов ведомственной информационно-технологической инфраструктуры;
• рассмотрение и утверждение ведомственных программ информатизации;
• рассмотрение предложений о внесении изменений и дополнений в ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)»;
• организация проведения технической и экономической экспертизы представляемых обоснований целесообразности финансирования отдельных проектов по внедрению информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти, в соответствии с параметрами, утвержденных МВК;
• составление единого реестра закупок для нужд федеральных органов государственной власти в сфере информационных технологий;
• подготовка предложений по объединению закупок для нужд федеральных органов государственной власти в сфере информационных технологий;
• рассмотрение хода реализации ведомственных проектов на основе внедрения единых процедур и сбора отчетности и подготовка на ежегодной основе для представления на МВК отчета по итогам их выполнения;
3.2.6. Основными задачами Совета руководителей служб информатизации являются:
• определение и согласование структуры межведомственных проектов, подготовка предложений Минсвязи России о включении проектов в состав ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)»;
• рассмотрение проектов методических и технических стандартов и подготовка предложений по их совершенствованию и изменению;
• формализация передовых практик и успешного опыта применения информационных технологий;
• подготовка предложений по совершенствованию системы управления процессом информатизации федеральных органов государственной власти и их представление в ГКИ;
• разработка рекомендаций по подготовке и реализации программы повышения квалификации госслужащих в сфере информационных технологий.
3.2.7. Основными задачами Совета по региональной информатизации должны стать:
• рассмотрение предложений по формированию единой государственной политики в сфере информатизации регионов, повышению эффективности использования задействованных в сфере информатизации ресурсов и обеспечению финансирования важнейших мероприятий региональной информатизации за счет средств федерального бюджета, бюджетов регионов и внебюджетных источников;
• выработка рекомендаций для принятия решений Правительством Российской Федерации, федеральными и региональными органами государственной власти по вопросам концепции, методов и инструментов государственного регулирования в сфере региональной информатизации;
• рассмотрение вопросов согласования региональных, федеральных и ведомственных программ и проектов информатизации на уровне регионов, обеспечения их взаимоувязки с мероприятиями ФЦП «Электронная Россия», а также совместной реализации этих программ и проектов, в том числе за счет софинансирования, и подготовка предложений для органов государственной власти по решению этих вопросов;
• подготовка предложений по организации взаимодействия создаваемых в федеральных округах координационных советов по информатизации с Советом по региональной информатизации и другими координационными и совещательными органами в сфере информатизации регионов.
3.2.8. В структуре федеральных органов государственной власти необходимо обеспечить усиление роли службы информатизации как проводника единой политики модернизации и повышения эффективности деятельности соответствующих ведомств на основе:
• возложение на одного из заместителей руководителя федерального органа государственной власти вопросов информатизации на ведомственном уровне;
• повышения уровня профессиональной подготовки сотрудников служб информатизации;
• включения в сферу ответственности служб информатизации вопросов повышения эффективности деятельности федерального органа государственной власти на основе современных информационных технологий.
3.2.9. В целях совершенствования координационных и совещательных органов в сфере информатизации федеральных органов власти необходимо:
• внести изменения в организационную структуру и штатное расписание федеральных органов государственной власти;
• внести изменения и дополнения в положения о деятельности МВК и ГКИ;
• разработать положения о Совете руководителей служб информатизации и Совете по региональной информатизации;
• разработать типовую организационную структуру службы информатизации и набор типовых должностных инструкций;
• внести изменения в положения о структурных подразделениях федеральных органов государственной власти, отражающие задачи, полномочия и функции службы информатизации.
3.2.10. В целях унификации и совершенствования процедур управления информатизацией на межведомственном и ведомственном уровнях необходимо обеспечить формирование единой нормативно-методической базы, регламентирующей:
• на фазе определения стратегических приоритетов информатизации:
разработку и актуализацию стратегии информатизации федеральных органов государственной власти;
разработку и актуализацию ведомственных программ информатизации, определяющих основные цели и направления использования современных информационных технологий в деятельности органов власти в соответствии со стратегическими и актуальными задачами совершенствования основных функций государственного управления;
• на фазе подготовки проектов:
анализ функциональных потребностей в использовании информационных технологий, а также оценка возможностей и потенциала совершенствования на их основе административных процессов и предоставляемых услуг;
выбор проектов, подлежащих обоснованию;
подготовку на уровне органов власти технико-экономического обоснования программ и проектов информатизации, включая описание структуры и целей проекта, оценку расходов на его реализацию и ожидаемой социально-экономической отдачи;
• на фазе оценки и отбора проектов:
проведение оценки соответствия проектов заданным стратегическим приоритетам и техническим стандартам, а также социально-экономической значимости их реализации;
идентификация межведомственных проектов;
согласование целесообразности реализации проекта;
ранжирование проектов в соответствии с приоритетами и утверждение перечня финансируемых проектов;
выбор формы и принципов координации проекта в зависимости от масштаба его реализации;
• на этапе реализации проектов:
управление на уровне федеральных органов государственной власти реализацией всего портфеля проектов и обеспечение контроля их эффективности;
• на этапе контроля проектов:
проведение мониторинга эффективности хода реализации проектов, обеспечение контроля их соответствия целям и задачам, соблюдения сроков, запланированных объемов расходов, соответствия техническим стандартам;
управление возникающими рисками и ключевыми показателями эффективности реализуемых программ и проектов информатизации.
3.2.11. В целях реализации единого подхода в области совершенствования деятельности федеральных органов государственной власти на основе информационных технологий, получения наибольшей отдачи от их использования и достижения согласованного развития и совместимости государственных информационных систем и ресурсов необходимо обеспечить разработку общего методического руководства по использованию информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти — единой архитектуры информационно-технологического обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти (ЕФАИТО). ЕФАИТО позволяет определять приоритеты информатизации через оценку возможностей совершенствования административных процессов в деятельности федеральных органов государственной власти.
3.2.12. Разработку ЕФАИТО необходимо вести в следующих основных направлениях:
• создание общей классификации направлений деятельности федеральных органов власти, выполняемых ими функций, независимой от их текущего ведомственного распределения, что позволит выделить и описывать общие функции и административные процессы в деятельности отдельных федеральных органов государственной власти, устранить их дублирование, а также создать основу для реализации межведомственных проектов по их совершенствованию;
• создание системы общих показателей эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, которая должна использоваться для обоснования органами власти и оценки целесообразности расходов на выполнение ИТ-проектов, их последующему ранжированию по достигаемой отдаче и приоритетам;
• создание общей для всех федеральных органов власти классификации и топологии типовых приложений, используемых в деятельности федеральных органов власти для обеспечения выполнения и совершенствования определенных процессов, что позволит федеральным органам власти в структурированном виде описывать свои потребности в современных информационных технологиях;
• создание классификации и описания информационных потоков и данных, используемых в деятельности федеральных органов государственной власти, что позволит устранить дублирование в создании информационных ресурсов, а также эффективно организовать доступ к данным на межведомственном уровне, информационное взаимодействие и обмен между отдельными ведомствами;
• определение требований к технологическому и инфраструктурному обеспечению отдельных сервисов или используемых приложений позволит обеспечить стандартизацию и совместимость используемых информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти.
3.3. Реализация и финансовое обеспечение единой государственной политики
3.3.1. В целях реализации единой государственной политики в сфере информатизации необходимо в приоритетном порядке обеспечить актуализацию и усиление интегрирующей роли ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)». Для этого необходимо внести изменения и дополнения в программу, включив мероприятия по:
• созданию методической базы, регламентирующей процессы управления процессом информатизации федеральных органов государственной власти;
• развитию и гармонизации нормативно-правовой базы в сфере информатизации федеральных органов государственной власти;
• разработке и актуализации технических требований и стандартов на создание и последующую эксплуатацию типовых элементов ведомственной информационно-технической инфраструктуры;
• созданию общих для всех федеральных органов государственной власти элементов информационно-технической инфраструктуры;
• повышению квалификации и переподготовке государственных служащих в сфере информационных технологий;
• реализации межведомственных проектов, выполняемых в интересах группы федеральных органов государственной власти.
ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)» должна стать инструментом интеграции, выполняющим системообразующую роль в процессах информатизации федеральных органов государственной власти.
3.3.2. Реализацию ведомственных проектов необходимо осуществлять в рамках отдельных ведомственных программ информатизации.
3.3.3. В целях повышения прозрачности и эффективности финансирования процесса информатизации, оптимизации бюджетных расходов необходимо обеспечить:
• создание единой бюджетной классификации расходов на информатизацию;
• внедрение прозрачных механизмов планирования и исполнения бюджета, а также контроля результативности и эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных технологий;
• создание эффективных механизмов привлечения средств на информатизацию федеральных органов государственной власти из внебюджетных источников.
3.3.4. Осуществляемые в настоящее время работы по созданию, развитию и обеспечению функционирования информационных систем федеральных органов исполнительной власти финансируются за счет множества различных бюджетных и внебюджетных источников, включая иностранные займы и кредиты, требуют четкой взаимоувязки. Для получения интегрированной оценки расходов на внедрение информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти за счет всех бюджетных источников в первоочередном порядке в ведомственной классификации расходов необходимо выделить единую статью «Информатизация» и определить порядок отнесения к ней расходов. В целях создания системы учета бюджетных расходов на информатизацию и внесения необходимых изменений требуется подготовить проект соответствующего нормативно-правового акта.
3.3.5. Планирование бюджета на информатизацию федеральных органов государственной власти должно осуществляться в соответствии с основными приоритетами государственной политики в сфере информатизации федеральных органов государственной власти и направлениями ее реализации. Основой для принятия решения о финансировании должен стать механизм проведения технико-экономической экспертизы соответствующих проектов. Приоритеты и порядок финансирования проектов должны определяться по результатам проведения экспертизы и оценки возможного экономического эффекта и социальной значимости их реализации.
3.3.6. В целях совершенствования механизмов планирования и контроля расходов на информатизацию федеральных органов государственной власти необходимо обеспечить:
• разработку системы прогнозирования предельных объемов финансирования процессов информатизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу, включая средства бюджетных и внебюджетных источников;
• утверждение единых требований и методологии планирования ведомственных расходов на информатизацию в годовом и среднесрочном периоде;
• создание системы нормативов для расчета сметы реализации проектов информатизации;
• разработку методов оценки целесообразности создания отдельных элементов информационно-технологической инфраструктуры;
• разработку требований по формированию и предоставлению отчетности по результатам расходования выделяемых бюджетных средств на информатизацию и методика контроля целевого их использования;
• выделение в рамках бюджета на создание информационных систем и ресурсов средств на проведение независимой экспертизы результатов соответствующих проектов;
• разработку нормативно-методического обеспечения в сфере проведения независимой экспертизы программ и проектов информатизации.
3.3.7. В целях привлечения средств из внебюджетных источников на решение задач информатизации федеральных органов государственной власти необходимо обеспечить:
• разработку возможной модели и определение путей возврата инвестиций на решение задач информатизации федеральных органов государственной власти;
• включение в процедуру технико-экономической экспертизы проектов оценки возможности привлечения средств из внебюджетных источников;
• определение перечня проектов, финансирование которых целесообразно проводить из средств внебюджетных источников;
• развитие отношений со стратегическими инвесторами на рынке информационно-коммуникационных технологий для определения их интересов и отработки основных моделей взаимодействия.
3.3.8. В целях стимулирования добросовестной конкуренции, увеличения экономии бюджетных средств, а также устранения возможностей злоупотреблений при проведении закупок для государственных нужд в сфере информационных технологий необходимо обеспечить:
• централизацию закупок товаров и услуг для обеспечения экономии на масштабе закупок;
• совершенствование конкурсных процедур проведения закупок, включая разработку механизмов проведения централизованных конкурсов на закупку однотипной продукции, в том числе стандартного и типового аппаратного и программного обеспечения, имеющего соответствующие лицензии;
• прозрачность механизмов проведения закупок.
Международный опыт показывает экономическую эффективность и целесообразность расширения практики централизации государственных закупок. Пилотные проекты по объединению конкурсов на поставку однотипной продукции в сфере информационных технологий, проведенные рядом органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации также подтверждают эффективность данного подхода.
3.3.9. По результатам проведения объединенных конкурсов и выбора исполнителя необходимо рассмотреть возможность заключения долгосрочных рамочных контрактов на определенный период времени, регламентирующих специальные условия на приобретение федеральными органами власти однотипного аппаратного и лицензионного программного обеспечения.
3.3.10. Децентрализовано должны осуществляться закупки в области приобретения специализированного оборудования и программного обеспечения, а также услуг и различных видов НИОКР в сфере информационных технологий.
3.3.11. В целях определения возможностей объединения конкурсов на проведение закупок для нужд федеральных органов власти необходимо обеспечить:
• разработку перечня однотипной продукции, конкурсные закупки которой целесообразно проводить на централизованной основе;
• разработку стандартов и базовых спецификаций на закупку соответствующей продукции;
• разработку порядка проведения объединенных конкурсов на поставку однотипной продукции в сфере информационных технологий;
• разработку и утверждение предложений для объединения закупок в рамках проектов, реализуемых отдельными ведомствами.
3.3.12. В целях эффективного обеспечения нужд федеральных органов государственной власти в сфере информационных технологий целесообразно организовать проведение конкурсов на выбор исполнителей по следующим направлениям:
• разработка проектов нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы использования информационных технологий;
• разработка и актуализация технических требований и стандартов на создание типовых элементов ведомственной информационно-технологической инфраструктуры;
• разработка организационно-методических документов, регламентирующих порядок и процедуры управления процессом информатизации на межведомственном и ведомственном уровнях;
• разработка методических материалов, а также программ обучения и повышения квалификации государственных служащих в области проведения конкурсов, в том числе с использованием механизмов электронной торговли и других информационных технологий;
• выбор головного исполнителя (системного интегратора), ответственного за координацию работ на всех этапах создания, обеспечения функционирования и развития информационных систем.
3.3.13. В целях повышения качества реализации информационных систем для нужд федеральных органов власти необходимо в обязательном порядке установить следующую очередность проведения конкурсов:
• проведение на первом этапе конкурса на выбор головного исполнителя и/или техническое проектирование и разработку соответствующей проектно-сметной и технической документации, а также формирование спецификаций на аппаратно-программное обеспечение и требований к исполнителям;
• проведение на втором этапе конкурса на выбор поставщика необходимого аппаратного и программного обеспечения;
• проведение на третьем этапе конкурса на выбор непосредственных исполнителей, ответственных за разработку и внедрение соответствующих технических решений.
3.3.14. В целях повышения эффективности выбора подрядчиков необходимо в рамках проведения конкурсного отбора учитывать фактический опыт и возможности поставщиков в решении комплексных задач информатизации.
3.3.15. В целях повышения эффективности закупок, проводимых для нужд федеральных органов государственной власти, не имеющих квалифицированных специалистов в области закупок и соответствующего опыта, необходимо создать специализированную структуру, ответственную за предоставление пакета услуг по подготовке, организации и проведению конкурса.
3.3.16. Для обеспечения преемственности выполняемых работ по результатам проведения конкурсов и минимизации рисков отсутствия финансирования необходимо обеспечить:
• формирование единого плана реализации проекта по созданию информационных систем и ресурсов, а также контроль его выполнения;
• последовательное выполнение и взаимная увязка проектных работ по итогам проведения отдельных конкурсов;
• единого функционального заказчика и конкурсной комиссии внутри ведомства на конкурсы, проводимые в рамках одного проекта;
• создание единой системы контроля качества проектных решений.
3.3.17. В целях совершенствования конкурсных процедур проведения закупок для нужд федеральных органов власти, упорядочения деятельности государственных заказчиков по заключению и оплате долгосрочных контрактов в сфере информационных технологий необходимо обеспечить:
• создание единой специализированной структуры проведения закупок;
• планирование закупок продукции и конкурсное размещение заказов в течение года в соответствии с лимитами бюджетных обязательств (предварительное проведение конкурсного отбора поставщиков на основании гарантированного государством выделения бюджетных средств);
• разработку единого классификатора и номенклатуры товаров и услуг в сфере информационных технологий;
• ведение единого реестра закупок, поставщиков и решений для нужд федеральных органов власти в сфере информационных технологий;
• проведение мониторинга цен на закупаемые товары и услуги в сфере информационных технологий для нужд федеральных органов власти;
• определение критериев и процедуры отбора поставщиков по отдельным категориям продукции и услуг;
• разработка методики оценки эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставку продукции и услуг в сфере информационных технологий для государственных нужд;
• разработку типовых требований конкурсной документации для категории классификации товаров и услуг в сфере информационных технологий;
• внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части авансирования оплаты продукции и услуг в сфере информационных технологий, поставляемых по долгосрочным контрактам.
3.4. Интегрированная информационно-технологическая инфраструктура
3.4.1. В целях устранения основных противоречий и стимулирования дальнейшего согласованного развития ИТ-инфраструктур отдельных ведомств, обеспечения совместимости и доступности на межведомственном уровне создаваемых государственных информационных ресурсов и систем необходимо решить задачу формирования интегрированной информационно-технологической инфраструктуры федеральных органов государственной власти на основе централизованного создания:
• критически важных общих элементов информационно-технологической инфраструктуры для совместного использования федеральными органами государственной власти;
• общих технологических стандартов на создание, внедрение и последующее использование типовых элементов ведомственной информационно-технологической инфраструктуры.
3.4.2. К приоритетам реализации общих элементов информационно-технологической инфраструктуры необходимо отнести:
• создание общегосударственных информационных регистров, обеспечивающих ввод, обработку, хранение, накопление достоверной и непротиворечивой информации о ключевых объектах государственного управления, а также доступ к ней на межведомственном уровне;
• создание федерального координационного центра управления информационными ресурсами, обеспечивающего централизованное управление созданием и ведением ключевых информационных ресурсов, экономическую эффективность их эксплуатации, безопасность и контроль использования соответствующих данных, организационно-технологическую поддержку межведомственного информационного взаимодействия и обмена;
• создание интегрированной информационно-коммуникационной сети передачи данных, обеспечивающей федеральным органам государственной власти гарантированный уровень коммуникационных сервисов;
• создание сети удостоверяющих центров, обеспечивающих реализацию основных положений Федерального закона «Об электронно-цифровой подписи» и информационно-технологическую поддержку процедур внедрения единых электронных административных регламентов;
• создание единой среды электронного межведомственного взаимодействия;
• создание правительственного портала;
• создание электронной системы закупок для государственных нужд.
3.4.3. Общегосударственным информационным регистром является государственный информационный ресурс, обеспечивающий сохранность и возможность актуализации ключевых информационных объектов, используемых на межведомственном уровне в оперативном режиме для целей государственного управления. Регистр является информационной системой, обеспечивающей сбор, обработку, хранение, накопление и предоставление авторизованного доступа к целостной, актуальной, достоверной и непротиворечивой информации об указанных объектах.
Регистры интегрированы на базе единых стандартов, методики сбора, обработки и использования информации и обеспечивают одновременный совместный доступ к данным на межведомственном уровне.
Регистры выступают в качестве основного источника информации об объектах государственного управления, совместно используемых заинтересованными органами государственной власти.
3.4.4. Регистры должны обеспечить решение следующих задач:
• изменение существующей организационной модели информационного обмена и взаимодействия как на межведомственном уровне, так и органов государственной власти с гражданами и организациями с целью осуществления прямого доступа к информационным услугам и снятию излишних административных барьеров;
• построение информационных ресурсов различных органов государственной власти на основе единых требований к организации учета и хранения данных, за счет создания общих классификаторов, каталогов, справочников, словарей и систем кодификации данных;
• внедрение электронных средств сбора, хранения, аналитической и статистической обработки данных обязательной отчетности, а также электронных средств межведомственного обмена данными.
3.4.5. В целях обеспечения необходимого уровня полноты и непротиворечивости данных, используемых различными ведомствами, необходимо организовать информационный обмен и взаимодействие различных регистров между собой. В качестве основного решения для ключевых объектов государственного управления предлагается использовать уникальные идентификаторы, а для совокупности реестров необходимо предусмотреть разработку единой модели данных.
3.4.6. В первую очередь должны быть сформированы и введены в эксплуатацию следующие ключевые регистры:
• Единый государственный регистр предприятий и организаций, содержащий информацию о коммерческих и государственных предприятиях, сфере их деятельности, принадлежности, и, возможно, предоставляемых услугах и производимых товарах;
• Единый государственный регистр индивидуальных предпринимателей содержит информацию об индивидуальных предпринимателях;
• Единый государственный регистр субъектов естественных монополий;
• Государственный регистр населения содержит информацию о различных аспектах, касающихся каждого конкретного человека (данные о рождении, семейном положении, паспортные данные, данные налогового учета и т.д.);
• Комплекс регистров государственной собственности содержит информацию обо всех аспектах, касающихся государственной собственности на федеральном и региональном (местном) уровнях.
• Кадастр объектов градостроительной деятельности содержит информацию о характеристиках недвижимости, ее владельцах, способах ее использования.
• Государственный земельный кадастр содержит информацию о характеристиках земельных участков, владельцах, способах их использования.
• Регистр движимого имущества содержит информацию о характеристиках движимого имущества, владельцах, способах его использования (прим. Реестр транспортных средств).
• Государственный кадастр природных ресурсов содержит информацию обо всех аспектах, характеризующих природные ресурсы, владельцев лицензий на использование, а также фиксирует способы их использования.
• Государственный регистр лицензий и разрешений содержит информацию обо всех лицензиях и разрешениях, выданных на федеральном и региональном уровнях.
• Регистр государственных информационных ресурсов содержит информацию обо всех государственных информационных ресурсах, используемых на федеральном и региональном уровнях (в частности, в рамках межведомственного взаимодействия);
• Общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации.
• Общероссийский классификатор внешнеэкономической деятельности.
В целях устранения дублирования и упорядочения организации создания и ведения государственных информационных ресурсов необходимо провести работу по их систематизации и описанию.
3.4.7. Формирование единой системы управления общегосударственными информационными ресурсами на межведомственном уровне должно базироваться на создании федерального координационного центра управления информационными ресурсами. Федеральный координационный центр создается как организационная структура, обеспечивающая интеграцию государственных информационных ресурсов и приложений, доступ к которым должен быть реализован на межведомственном уровне.
3.4.8. Федеральный координационный центр обеспечивает на постоянной основе:
• развитие общесистемных и типовых решений по созданию интегрированной информационно-технологической инфраструктуры, предназначенной для интеграции государственных информационных ресурсов, решения вопросов комплексирования информации и оперативного доступа к ней;
• создание средств обеспечения информационной безопасности функционирования государственных информационных ресурсов и систем;
• размещение, обслуживание и поддержку межведомственных информационных систем и общегосударственных информационных регистров, которые не могут быть отнесены к компетенции отдельных федеральных органов государственной власти;
• резервирование и хранение данных из ведомственных информационных систем и ресурсов;
• поддержание целостности общего информационного пространства федеральных органов государственной власти и защищенной информационной среды при осуществлении межведомственного информационного взаимодействия и обмена, а также информационных услуг, оказываемых государством гражданам и организациям;
• размещение и хостинг по согласованию с ведомствами в случае экономической целесообразности отдельных ведомственных систем и приложений;
• предоставление вычислительных мощностей для нужд отдельных федеральных органов государственной власти;
• приоритетное использование отечественного научно-технического и производственного потенциала при решении проблем информатизации.
Резервирование всех информационных ресурсов Федерального центра обеспечивается созданием Резервного центра.
3.4.9. Создание Федерального координационного центра управления информационными ресурсами обеспечит сохранность и доступность всей совокупности формируемых государственных информационных ресурсов на межведомственном уровне, а также эффективную поддержку межведомственных транзакций и информационного обмена и позволит:
• обеспечить централизацию управления ключевыми информационными ресурсами;
• сократить расходы на разработку, приобретение, внедрение и эксплуатацию отдельных межведомственных систем и приложений.
• обеспечить преемственность деятельности отдельных органов государственной власти в случае изменения их структуры;
• организовать на высоком уровне поддержку размещаемых информационных ресурсов и систем;
• исключить многократное дублирование расходов на создание отдельных информационных ресурсов и систем;
• обеспечить возможность тестирования новых версий информационных систем, разрабатываемых для нужд федеральных органов государственной власти, на аппаратном обеспечении центра;
• организовать безопасность размещаемых в центре информационных систем и ресурсов на необходимом уровне и обеспечить централизованный и эффективный контроль за доступом к данным;
• формировать единые, достоверные источники информации, в тот числе, нормативно-справочной.
3.4.10. Интегрированная федеральная сеть передачи данных должна покрывать всю территорию России и обеспечивать предоставление необходимого набора услуг по передаче данных для нужд органов государственной власти и организации их доступа в сети Интернет.
3.4.11. Целью реализации единой федеральной коммуникационной сети является создание необходимых условий для эффективного функционирования федеральных органов государственной власти на основе предоставления им соответствующих информационно-телекоммуникационных услуг, включая обеспечение доступа ко всей совокупности имеющихся государственных информационных ресурсов.
На данном этапе развития телекоммуникационных технологий с учетом уровня развития уже созданной инфраструктуры целесообразно отказаться от создания собственной обособленной сети передачи данных для нужд федеральных органов государственной власти и использовать каналы и услуги операторов связи при условии ограниченного использования обособленных каналов в случае, если того требует информационная безопасность.
Данный подход позволяет обеспечить эффективное использование существующей инфраструктуры операторов связи, минимизировать значительную долю капитальных вложений и направить основные средства в развитие сетей операторов, выбранных на конкурсной основе в качестве базовых для создания интегрированной федеральной сети.
3.4.12. В рамках централизованного управления необходимо обеспечить проектирование сети и реализацию ее основных узлов, стандартизацию и типизацию используемых при ее построении программно-аппаратных решений, недопущение использования программно-аппаратных средств, не имеющих соответствующих лицензий.
3.4.13. Роль современных средств обеспечения информационной безопасности в связи развитием систем электронного документооборота значительно возрастает. Одной из важнейших технологий обеспечения защищенности электронного обмена является использование электронной цифровой подписи (ЭЦП). В целях ее скорейшего распространения и внедрения в практику деятельности федеральных органов государственной власти необходимо в срочном порядке обеспечить формирование необходимой инфраструктуры удостоверяющих центров. Создание такой инфраструктуры позволит обеспечить управление цифровыми сертификатами ключей ЭЦП и решение следующих задач:
• создание необходимых условий для признания юридической равнозначности ЭЦП в электронном документе собственноручной подписи на бумажном носителе;
• создание единой системы юридически значимой электронной идентификации субъектов (объектов) информационного взаимодействия;
• обеспечение безопасности и разграничения доступа при информационном взаимодействии субъектов (объектов);
• создание единой иерархической системы управления ключами ЭЦП субъектов информационного взаимодействия;
• создание средств электронного нотариата;
• создания средств поддержки электронной коммерции и электронного ведения бизнеса.
Формирование соответствующей инфраструктуры не должно препятствовать созданию новых корпоративных центров, обеспечивающих электронный документооборот в ведомственных или коммерческих сетях.
3.4.14. Основным элементом соответствующей инфраструктуры станет удостоверяющий центр, выполняющий функции по управлению цифровыми сертификатами. Использование иерархической модели формирования инфраструктуры удостоверяющих центров в соответствии с существующей структурой органов государственной власти предполагает создание единого федерального удостоверяющего центра, центров на уровне федеральных органов государственной власти и федеральных округов, а также центров на уровне субъектов Российской Федерации.
3.4.15. Федеральный удостоверяющий центр должен стать высшим уполномоченным органом, гарантирующим подлинность ЭЦП на территории России. Согласно Федеральному закону «Об электронной цифровой подписи» в полномочия центра также должна входить сертификация криптографических ключей, используемых независимыми удостоверяющими центрами.
3.4.16. В целях обеспечения эффективного информационного обмена и взаимодействия на межведомственном уровне, расширения функциональных возможностей ведомственных информационных систем, а также создания единой методологической основы для обеспечения их совместимости необходимо осуществить:
• разработку единых процедур и правил информационного взаимодействия, включающих стандарты взаимодействия на уровне данных на базе XML, стандарты метаданных («данных о данных»), описывающих структуру и регламенты использования данных, а также систему внедрения таких стандартов;
• разработку архитектуры и информационной модели межведомственного взаимодействия, с учетом возможностей и перспектив развития ведомственных информационных систем;
• формирование и последующую актуализацию специализированного хранилища данных о государственных информационных ресурсах (мета-реестр).
Необходимо обеспечить формирование интегрированной среды электронного взаимодействия на базе Федерального координационного центра управления информационными ресурсами.
3.4.17. Правительственный Портал Российской Федерации является системообразующим элементом инфраструктуры электронного взаимодействия органов исполнительной власти и поддерживает процессы и процедуры функциональной деятельности органов исполнительной власти, определенные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
3.4.18. Портал Правительства Российской Федерации является:
• центральной точкой доступа для всех пользователей сети Интернет к консолидированной правительственной информации и ведомственным услугам. С помощью Правительственного Портала осуществляется оптимизация информационного оборота в системе государственного обслуживания граждан и организаций. Правительственный Портал — это одна из основных «точек входа» в пространство интегрированных государственных информационных ресурсов. Правительственный Портал решает задачу обеспечения полноты и целостности информационного восприятия гражданами действий Правительства в целом. В этом контексте Правительственный Портал решает задачу обеспечения доступа пользователей к информации об исполнительной власти и результатах ее повседневной деятельности.
• универсальным средством навигации по всей совокупности государственных информационных ресурсов и сервисов, представленных в сети интернет. Правительственный Портал выступает как единая система навигации, обеспечивающая пользователю возможность с наименьшими издержками времени ориентироваться в системе информационных ресурсов и сервисов органов исполнительной власти. Обеспечение перехода пользователя к соответствующим его потребностям информационным ресурсам предполагает наличие на Правительственном Портале различных видов информации «вводного» характера, предваряющего полноценные информационные ресурсы и сервисы ведомственных порталов, отнесенные к сфере их компетенции и функциональной деятельности.
• средой электронного взаимодействия органов власти и целевых групп потребителей правительственной информации и услуг. Для системы исполнительной власти Правительственный Портал является ключевым системообразующим элементом инфрастуктуры взаимодействия электронного правительства, обеспечивающим электронное взаимодействие с гражданами и организациями. Через Правительственный Портал граждане осуществляют реализацию своего конституционного права на доступ к информации о деятельности и решениях Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов власти Субъектов Федерации, а также к другой информации, находящейся в распоряжении государственных органов. Правительственный Портал — это одна из площадок расширенного электронного взаимодействия между государством и гражданами, способствующая росту информационной культуры общества, развитию демократических процедур и гражданского контроля над властью.
• каналом информационной и экспертной поддержки граждан и бизнеса по различным аспектам взаимодействия с органами власти;
• организационно-технологической платформой, определяющей и регулирующей развитие интернет-ресурсов органов власти;
• средой поддержки коллективной работы межведомственных рабочих и проектных групп.
3.4.19. Создание Правительственного портала является практической мерой по реализации положений (требований) постановления Правительства Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» от 12 февраля 2003 года №98, предполагающей:
• создание в российском сегменте сети Интернет общедоступных информационных ресурсов, содержащих сведения о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в соответствии с перечнем, утвержденным указанным постановлением, включая сведения о деятельности органов при Правительстве Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации;
• создание дополнительных справочно-информационных ресурсов и соответствующих интерактивных пользовательских информационных сервисов, обеспечивающих реализацию конституционных прав, обязанностей и законных интересов граждан и организаций;
• создание дополнительных возможностей для граждан и организаций по участию в обсуждении проектов решений Правительства Российской Федерации, в том числе проектов законов, программ, концепций и иных документов;
• создание механизмов по информационному взаимодействию со средствами массовой информации, в том числе региональными, а также научными, экспертно-аналитическими и иными организациями;
• создание возможностей для оперативного формирования сетевой инфраструктуры и информационных ресурсов в соответствии с текущими и перспективными задачами и планами Правительства Российской Федерации;
• создание действующих моделей информационной поддержки межведомственного взаимодействия по реализации конституционных задач, функций и полномочий Правительства Российской Федерации, в том числе взаимодействия органов исполнительной власти федерального и регионального уровней;
• создание программно-технологической, коммуникационной и организационной инфраструктуры, обеспечивающей взаимодействие Аппарата Правительства и федеральных органов исполнительной власти по формированию информационных ресурсов, управлению интерактивными сервисами, а также подсистемами Правительственного портала;
3.4.20. Целью создания Правительственного Портала является:
• повышение информационной открытости и прозрачности деятельности органов исполнительной власти и Правительства Российской Федерации в целом;
• повышение осведомленности граждан о деятельности Правительства Российской Федерации;
• повышение эффективности процедур общественной экспертизы решений, разрабатываемых и принимаемых органами исполнительной власти и Правительством Российской Федерации;
• упрощение предоставления органами власти услуг населению и организациям;
• повышение эффективности межведомственного информационного обмена и взаимодействия в части обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти и предоставлению интерактивных сервисов;
• повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и Аппарата Правительства Российской Федерации, совершенствование системы управления, повышение оперативности и эффективности принимаемых решений, повышение производительности работы сотрудников.
3.4.21. В целях унификации и обеспечения интеграции ведомственных инфраструктур необходимо осуществить разработку технологического стандарта, определяющего специфические требования по его реализации и внедрению, а также учитывающего специфику деятельности федеральных органов государственной власти для следующих категорий информационных систем:
• системы межведомственного взаимодействия и информационного обмена;
• системы взаимодействия с населением, обеспечивающие предоставление через Интернет или другие каналы связи органами государственной власти информации и услуг гражданам и организациям (порталы и центры телефонного обслуживания);
• транзакционные и учетные системы, обеспечивающие поддержку выполнения федеральным органом государственной власти своих основных задач и функций;
• системы управления ресурсами, обеспечивающие поддержку деловых процессов и административных регламентов деятельности федеральных органов государственной власти;
• офисные системы, используемые сотрудниками федеральных органов государственной власти в своей повседневной деятельности для подготовки документов и обмена информацией;
• информационно-аналитические центры и системы, обеспечивающие сбор, обработку, хранение и анализ данных о результатах выполнения федеральным органом государственной власти своих основных задач и функций;
• системы управления электронными архивами документов;
• системы управления проектами;
• системы информационной безопасности;
• системы управления эксплуатацией (включая системы управления инфраструктурными компонентами).
3.4.22. В целях обеспечения уровня квалификации государственных служащих в сфере информационных технологий необходимо организовать единую систему подготовки и переподготовки кадров на основе:
• определения квалификационных требований к различным категориям государственных служащих в сфере использования ИТ;
• внедрения единых унифицированных процедур оценки квалификационных навыков сотрудников в области применения современных информационных технологий;
• создания и развитие инфраструктуры региональных центров по подготовке и повышению квалификации государственных служащих в области информационных технологий;
• разработки и финансирования программ обучения для различных категорий государственных служащих.
3.5. Система электронных закупок
3.5.1. Система электронных закупок продукции для государственных нужд должна сформировать единое информационное пространство, объединяющее автоматизированные системы для обслуживания федеральных государственных закупок, а также системы региональных государственных закупок.
Создание электронной системы федеральных государственных закупок требует решения большого числа нормативных, правовых, методологических, методических, организационных и технологических вопросов. Так, действующим законодательством в сфере государственных закупок не предусмотрены нормы, непосредственно относящиеся к применению средств электронной торговли при проведении процедур закупок продукции для государственных нужд. Отсутствие инфраструктуры Удостоверяющих центров и практическое бездействие закона об электронной цифровой подписи препятствуют переходу к использованию электронных документов при совершении закупок.
Согласно зарубежному опыту, применение средств и методов электронной торговли в государственных закупках может снизить затраты на их осуществление на 20 -40%.
3.5.2. Для внедрения системы электронной торговли для осуществления закупок продукции для государственных нужд необходимо разработать единый кодификатор товаров, работ и услуг. Разрабатываемый Госстандартом России Единый кодификатор предметов снабжения способен решить данную задачу по товарам по мере наполнения его кодами всех групп товаров. Но, кроме товарных групп, в кодификаторе необходимо предусмотреть также и работы и услуги. Единый кодификатор необходим и для работы обслуживающих подсистем системы электронной торговли: ведения реестров закупок, мониторинга цен на закупаемую продукцию, составления статистической отчетности, планирования и прогнозирования объемов закупок и других.
Решение всего комплекса нормативных, правовых и организационных задач требует длительных и скоординированных усилий ряда федеральных ведомств. Чтобы получить скорейшую отдачу от средств, вложенных в создание федеральной электронной системы государственных закупок, планируется поэтапный ввод в действие отдельных ее элементов.
3.5.3. На первом этапе будет введен в действие портал государственных закупок, задачей которого является сбор и централизованная публикация сведений о проводимых закупках в объемах, установленных статьями 12 и 21 часть 5 Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», а также п.39 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Создание портала государственных закупок позволит повысить открытость и прозрачность закупочных процедур, предоставит информационную основу для сопоставления результатов конкурсов, практического применения критериев оценки эффективности проведенных закупочных процедур, оперативного выявления некоторых видов нарушений правил и процедур проведения конкурсов. Размещение на портале типовых форм документов, методических рекомендаций и учебных материалов будет способствовать росту квалификации специалистов и повышению качества проведения конкурсов.
3.5.4. На втором этапе, по мере накопления информации в базах данных портала государственных закупок появится возможность формирования сводной отчетности и проведения аналитических исследований, будет сформирована база данных по ценам и номенклатуре предлагаемых и закупаемых товаров (работ, услуг) с учетом региональных и других различий. Получат развитие обеспечивающие подсистемы — ведения архива государственных закупок, мониторинга цен на закупаемую продукцию, составления и представления статистической отчетности, планирования и прогнозирования объемов закупок. Возможность представлять сведения в электронной форме позволит начать переход к электронному документообороту, при сохранении представления юридически значимых документов в традиционной бумажной форме.
3.5.5. На третьем этапе станет возможным полноценное использование технологий электронной торговли при проведении конкурсных и внеконкурсных закупочных процедур.
3.5.6. Внедрение инструментов электронной торговли в систему федеральных государственных закупок будет способствовать и развитию электронной торговли в России. Наличие стройной системы управления государственными закупками, широкое использование государственными заказчиками конкурсных технологий при размещении заказов, широчайший ассортимент и большие объемы закупок позволяют предполагать, что решения, успешно апробированные в системе государственных закупок, будут также использоваться и на иных рынках. Развитие электронных технологий государственных закупок будет способствовать широкомасштабному использованию аналогичных технологий другими субъектами рыночных отношений, в том числе, субъектами естественных монополий, информационно-маркетинговыми центрами и коммерческими электронными торговыми площадками.
