От Георгий Ответить на сообщение
К И.Т. Ответить по почте
Дата 28.11.2003 23:21:51 Найти в дереве
Рубрики Прочее; Россия-СССР; Ссылки; Версия для печати

Деревенское самоуправление (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=14&article=702

Деревенское самоуправление

Тамара Кузнецова


Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России: сборник
статей. М.: ООО <Астро-Плюс>, 2003. 128 с.

Значение местного самоуправления в процессе трансформации России в
демократическое и социально ориентированное государство трудно переоценить,
поскольку именно местное самоуправление призвано играть определяющую роль в
организации жизнедеятельности населения на местах, обеспечивая ему жизненную
среду, устанавливая взаимоотношения с более высокими властными уровнями,
создавая возможность реализовывать потенциал населения в сфере
социально-экономической деятельности, прежде всего на основе местных
ресурсов.

Российскому местному самоуправлению формально насчитывается уже десять лет.
За эти годы оно, накопив определенный опыт становления и развития, тем не
менее не получило возможности функционировать в полном объеме и использовать
все преимущества этой органичной для низовых локальных территорий формы
организации негосударственной власти.

Одной из основных причин того, что местное самоуправление в России пока не
состоялось, является то, что администрирование и унификация хозяйственной
жизни по-прежнему сдерживают развитие основ гражданского общества и его
важнейшей составляющей - местного самоуправления. Этим объясняется и в то же
время этому способствует то, что в современной России пока отсутствует
серьезное общественное внимание к местному самоуправлению, даже в периоды
принятия государственных решений по перспективам его развития в стране. Так,
принятый в октябре 2003 года Государственной Думой новый Федеральный закон
<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации> остался незамеченным российской общественностью. Ни радио и
телевидение, ни газеты и журналы фактически не отозвались на его принятие.
Да и обсуждение его в Думе проходило вяло и неинтересно, с обреченным
ожиданием того, что будет принято все то, что захочет и предложит власть.
Так и случилось.

Между тем основываясь на мировом опыте и на опыте трансформирующихся стран,
таких, например, как Польша, где местное самоуправление вот уже 15 лет
успешно развивается практически с нуля, поскольку, так же как и в России,
традиция самоуправления там оказалась прерванной, можно заключить, что
непонимание и недооценка в современном российском обществе реальной роли
местного самоуправления для страны с такой большой территорией, с такими
существенными национальными, историческими, природно-ресурсными и
социально-экономическими особенностями, является непозволительным
расточительством национального пространственно-ресурсного и людского
потенциала.

Годы, прошедшие после принятия в 1993 году первого закона об общих принципах
организации местного самоуправления, назвать иначе как упущенными нельзя.
Вероятно, этим же объясняется и то, что за все это время в научном обороте
не появилось серьезной социально-экономической литературы по проблемам
местного самоуправления. Поэтому публикация каждой новой работы, отражающей
реальную ситуацию организации и развития местного самоуправления, особенно в
сельской глубинке, становится заметной.

Недавно вышедший сборник статей ставит актуальнейшую задачу: <начать
серьезную дискуссию о том, как помочь российской деревне реально управлять
своей социальной и экономической жизнью>[1].

Сборник выпущен под эгидой Всемирного банка, он содержит разделы, в которых
рассматривается опыт работы по развитию сельских территорий, осуществляемых
с помощью средств и рекомендаций банка, а также проекты развития местных
сообществ в Восточной Европе и центральной Азии. В сборник входит ряд
статей, рисующих социально-экономические условия и состояние современной
сельской России и местного самоуправления, его правовые основы и финансовые
возможности. В сборнике в качестве способа привлечения финансовых ресурсов в
село рассматривается такая исторически традиционная для сельской России и
начавшая, правда очень медленно, возрождаться в настоящее время форма
хозяйственной организации как кредитная кооперация.

Сборник нацелен на междисциплинарное исследование современной сельской
России, поскольку только такое исследование может дать ответ на вопрос о
том, какова современная ситуация в российской глубинке, и определить
возможные перемены в ней в ту или иную сторону. Сборник вызывает не только
интерес к содержащемуся в нем материалу и позициям авторов, но и желание,
откликнувшись на призыв, вступить в обсуждение ряда проблем.

Основная тема сборника - местное самоуправление и формы гражданского участия
населения в судьбе и развитии сельской России. Казалось бы, оба эти явления
неразделимы и нацелены на решение важнейших для российской глубинки проблем,
но именно по этим же причинам они требуют четкого разграничения.

Дело в том, что сложившаяся в стране и вполне закономерная паллиативность
форм участия населения в решении местных проблем, определяемых общим
понятием <самоуправление>, привела к тому, что наблюдается известная
путаница в понимании сути местного и общественного самоуправления,
гражданского участия. В результате местное самоуправление часто
воспринимается как общественная форма активизации деятельности населения на
местах, а его ресурсное обеспечение как некое вспомоществование со стороны
властей федерального и (или) регионального уровня. Такой подход нашел
отражение и в сборнике, в частности, в позиции о <желательности создания
органов местного самоуправления с ограниченными полномочиями>[2].

Между тем местное самоуправление, согласно Конституции РФ, негосударственная
форма власти с присущими ей властными функциями и институтами, деятельность
которых возможна только при условии достаточной обеспеченности
финансово-ресурсной базой. Причем эта база должна формироваться не только на
основе подсчета стоимости полномочий, которыми наделено местное
самоуправление, и на ресурсном обеспечении выполнения этих полномочий, как
это происходит сейчас, а на доходных источниках, обеспечивающих организацию
полноценной власти, создание муниципального хозяйства и его возможности
эффективно функционировать, о чем совершенно обоснованно пишет Н. В.
Голованова в статье <Финансовые основы функционирования местного
самоуправления в России: проблемы и возможности>.

Важно подчеркнуть в связи с этим еще два принципиальных момента. Во-первых,
становление местного самоуправления проходит и воспринимается как процесс
наделения органов самоуправления определенными полномочиями сверху. Нет
нужды объяснять, что такой образ действия и такой способ понимания
противоречат самой сути местного самоуправления. Эта проблема, хотя и в
несколько урезанном толковании, нашла отражение и в сборнике. Так, О. Л.
Савранская в статье <Правовые аспекты развития местного самоуправления в
сельской России> отмечает содержащуюся и в новом законодательстве
недопустимость <закрепления за каждым типом муниципального образования
полномочий в виде закрытого списка>, поскольку тем самым ограничиваются
<права граждан на самостоятельное решение вопросов, связанных с
жизнеобеспечением и функционированием местной власти>[3].

Во-вторых, принципиальным является выбор критериев организации местного
самоуправления. Опять-таки, согласно законодательству, таковыми определены
численность населения и транспортная доступность для него административной и
социально-бытовой инфраструктуры. Трудно спорить, эти критерии при
современном транспорте на селе и в целом организации сельской жизни имеют
право на существование. Однако, на наш взгляд, следует ставить вопрос о
масштабах муниципального хозяйства с точки зрения его ресурсной
обеспеченности, о возможности его саморазвития, об экономической
самостоятельности местного самоуправления как критериях развития местного
самоуправления. По справедливому замечанию О. Л. Савранской, местное
самоуправление, базирующееся только на численности населения и транспортной
доступности, приведет к <исключению возможности населения влиять на процессы
жизнеобеспечения, ограничению компетенции с соответствующим ограничением
финансовых ресурсов (нет полномочий - нет финансов)>[4].

Можно добавить, что усилится деградация многих сельских территорий, не будет
использоваться имеющийся на них ресурсный потенциал и т. п. Напрашивается
также печальный вывод о том, что, проводя реформу местной власти,
государство придерживается не стратегии развития на основе активизации
населения и вовлечения его в поиск новых хозяйственных и ресурсных ниш, а
действует исходя из предпосылки, что ему (государству) нужно искать
возможности удовлетворить минимальные потребности населения, то есть не дать
населению хорошую удочку и предоставить возможность самому ловить рыбу, а
кормить его привычной пайкой рыбы не первой свежести.

Результаты такой государственной политики на основе богатой статистической
динамики и социологического мониторинга наглядно представлены в сборнике
статьей Л. Н. Овчаровой и А. И. Пишняк <Сельская бедность в России>.

Следует остановиться еще на одном сюжете, нашедшем отражение в материалах
сборника. Речь идет об опыте работы по развитию сельских территорий,
связанных с пониманием <справедливости распределения доходов>. Как выразился
один важный государственный чиновник: <Не заслуга жителей Ханты-Мансийского
автономного округа, что на его территории есть нефть, так же как и не вина
жителей Рязанской области, что в области нефти и газа нет. Нынешнее
разграничение полномочий в рамках существующей налоговой системы
несправедливо>.[5]

Действительно, справедливость должна торжествовать. Но при этом важно
строить налоговую и бюджетную политику таким образом, чтобы не отнимать все
у жителей Ханты-Мансийского автономного округа и не сдерживать тем самым его
развитие и получение им больших доходов, а население Рязанской области
поставить в положение, когда оно будет ждать перераспределения средств в
свою пользу, а не использовать в большей мере тот потенциал, который имеет.

Необходимо изменение подхода к оценке реальных потенциалов регионов и
территорий. В правительственных решениях следует учитывать и развивать
потенциал всех регионов страны и ориентироваться на них, а не только на те
регионы, в которых есть нефть или газ, как это принято в настоящее время.
Этот же аспект важно учитывать и внутри регионов. А то часто отдельные
удачно развивающиеся муниципальные образования вынуждены содержать не только
территории, депрессивные по объективным обстоятельствам, но и те, которые не
развиваются в силу неумелого управления, коррупции и т. п. причин.

Заслуга авторов сборника состоит в том, что они сумели собрать и представить
материал, убедительно свидетельствующий о том, что происходит, хотя и
медленно, адаптация села к рынку, что, во-первых, перемены возможны,
казалось бы, в безнадежных условиях (домовой комитет поселка Рассвет
Доможировской волости; Кировский сельский округ Майкопского района
Краснодарского края; муниципальное образование <Гатчинский район> и др.).
Во-вторых, что активизация населения позволяет во многих случаях обойтись
незначительными средствами (сельский туризм в Алтайском крае; <Дом надежды>
в Заозерье Архангельской области и т. п.). В-третьих, что есть возможности
заработать средства на преодоление бедности и развитие села в самом селе
(кредитная кооперация как способ привлечения финансовых ресурсов). Надо
отметить, что все это происходит в условиях практического отсутствия
местного самоуправления, а преимущественно на основе гражданского участия
сельского населения России. Становление местного самоуправления, как
реальной местной негосударственной власти со всеми полагающимися ей
финансовыми и материальными ресурсами, могло бы ускорить это движение, найти
дополнительные направления и формы достижения позитивных результатов.

Н. М. Межевич в статье <Село России: экономические аспекты преодоления
кризиса> рассматривает комплекс проблем, связанных с адаптацией российского
села к рынку. Среди них он называет демографические, структурные,
самоуправленческие, административные, психологические проблемы, особое
внимание уделяя сельско-городским процессам, или, как формулирует сам автор,
<пространственной адаптации> села, требующей учета комплекса именно
российских <пространственных> проблем.

Такой учет возможен на основе исторического подхода, который автору не чужд
(им рассматривается соотношение городского и сельского населения с 1897 года
по 2001 год). Однако, как представляется, ретроспективный анализ не только
статистики, но и накопленных, в том числе и в советское время,
методологических исследований села и города даст возможность выработать
обоснованные современные принципы изучения данной проблемы.

В этой связи хотелось бы напомнить о двух концептуальных подходах к
проблемам развития села, предлагаемых наукой в 70-е-90-е годы прошлого
столетия, но проигнорированных советскими официальными структурами,
принимающими решения.

Первый подход разрабатывался под руководством Т. И. Заславской, и в нем
обосновывалось представление о селе и в целом о сельской сфере как об
относительно самостоятельной подсистеме общества (была создана
соответствующая модель), а перспективы развития села связывались с его
целостностью как социально-экономического объекта[6].

Еще один подход лежал в основе исследований, выполняемых под руководством Л.
В. Никифорова. Согласно этому подходу, наиболее эффективным путем
социальноэкономического развития села является интеграция городской и
сельской сфер при сохранении и использовании того и другого, что возможно в
ходе становления единой социально-экономической системы, объединяющей город
и село в производственном, экономическом и социальном отношениях.
Становление такой системы происходит в результате интеграции различных
городских и сельских структур и выполняемых городом и селом общественных
экономических и социальных функций[7].

В основу же официальной советской концепции развития села был, как известно,
положен принцип, суть которого состояла в прямом устранении сельских
особенностей. В результате произошло разрушение экономики села и оказались
ослаблены преимущества и традиции сельской жизни. Не был учтен
компенсационный фактор, являющийся одним из важнейших условий
функционирования интеграционной системы <город - село>.

Подобный опыт свидетельствует о необходимости разработки стратегических
подходов к развитию села, с тем чтобы не администрирование, а включение
имеющегося потенциала и механизмов его использования селом стало основой
развития сельской жизни. В этой связи трудно согласиться с Н. М. Межевичем,
который считает <административную адаптацию>, путем к созданию
<самоуправления и гражданского общества>.

Думается, что наиболее эффективной является самоуправленческая, а не
административная адаптация российского села к рыночным условиям, именно она
откроет для него достойные перспективы.



----------------------------------------------------------------------------
----

[1] Амелина Мария, Марк Александр. Зачем русской деревне самоуправление и
где его взять? // Местное самоуправление и гражданское участие в сельской
России. 2003. С. 8.

[2] Овчинцева Л. А. Социальная сфера села: современное состояние. // Tам же.
С. 26.

[3] Там же. С. 60.

[4] Там же. С. 60.

[5] Козак Д. Н. Место местной власти // Российская газета. 03.04. 2003.

[6] Методология и методика системного изучения советской деревни.
Новосибирск: Наука, 1980.

[7] Никифоров Л. В. Социально-экономическая интеграция города и села
(содержание, цели, пути, условия). М.: Наука, 1988.